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城乡一体化的基本概念与战略意义
前 言
2013年大陆城镇常住人口为73111万人，占总人口比重为53.73% ；乡村人口62961 万人，占大陆总人口的46.27%。
新型城镇化是否意味着乡村走向消亡？
“城镇化”了，乡村怎么办？
现实的出路是城乡一体化。
一、城乡一体化的基本概念
（一）基本概念
城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化配置，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体的过程。
城乡一体化：
一种以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。
1.城乡关系一体化
正确处理城乡关系，扭转城乡发展的城市偏向，扭转经济发展的工业偏向，扭转国民待遇的市民偏向。
2.城乡生产要素配置一体化
使土地、资本、劳动、管理四大生产要素在城乡区位、工农产业、城乡居民之间合理配置。
3.城乡社会发展一体化
在社会进步、政治民主上都要保持城乡同步。
城乡一体化既是一个城乡综合的空间发展过程，又是城乡经济、社会发展的终极目标，更是体现了区域整体协调发展和可持续发展的理念。
城乡一体化发展重点和方式与区域所处的发展阶段相适应，动态且不断地向前演进。
（二）对城乡一体化认识误区
误区一：城乡一体化就是城乡一样化
误区二：城乡一体化就是以新农村建设代替化
误区三：城乡一体化就是农村城市化
纠正误区一：
城乡一体化不是城乡一样化
城市和乡村有许多不同之处，并且有本质的区别。城乡一体化不是为了城乡一样化。城乡各有各的特点和职能，二者相互依存、互为补充、不可替代。城、乡应实现资源共享，优势互补，共享改革发展成果，共同繁荣。
纠正误区二：
城乡一体化不能用建设新农村替代
城乡一体化是我国为了加快推进现代化进程、打破城乡二元结构而实施的重大战略，根本目的是为城乡提供平等的发展权力和发展机会，使城市和乡村、市民 和农民共享发展成果。城乡一体化包括新农村建设，是解决“三农”问题的根本途径。两者是整体和局部、相辅相成、互相促进、共同发展的关系。
纠正误区三：
城乡一体化并不是农村城市化
在这个过程中，并不是要在城市一体化中消灭农村，不是用城市取代农村，不是用新农村建设代替城乡一体化进程，而是用新农村取代旧农村。
二、城乡一体化的产生背景
（一）我国城乡差别的特殊缘由
自20世纪50年代开始，国家陆续建立了户籍制度、就业制度、养老制度、住房制度、教育制度、医疗制度等10多项“重城轻乡”制度，实行了重化工业优先的战略，使城乡差别日渐扩大。
（二）“三农”问题日趋严重，城乡发展差距扩大是城乡一体化命题提出的背景。
尽管我国在破除城乡二元结构方面已经取得了明显进展。但长期形成的城乡失衡并没有得到根本改观。
农村人口众多是我国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果。
（三）中央对统筹城乡的认识深化
1.“一个统筹”（十六大）
2.“五个统筹”（十六届三中全会 ）
3.“两个趋向”的重要论断（十六届四中全会）
4.“三化同步”、“形成城乡社会发展一体化新格局”(十七大、十七届三中全会）
5.“城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”、“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置” 等论述（十八大）
1.“一个统筹”（十六大）
统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。
——十六大报告
2.“五个统筹”（十六届三中全会 ）
统筹城乡发展
统筹区域发展
统筹经济社会发展
统筹人与自然和谐发展
统筹国内发展和对外开放
——十六届三中全会
3.“两个趋向”的重要论断（十六届四中全会）
纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。
——十六届四中全会
十七大报告提出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业 现代化道路，建立以工促农，以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”明确了构建新型工农、城乡关系的方向和目标。
4.“三化同步”、“形成城乡社会发展一体化新格局”(十七大、十七届三中全会）
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中强调，要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。
党的十七届五中全会明确提出，要在“工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。
“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。 ”
—— 十七届三中全会
5.“城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”、“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置” 等论述（十八大）
十八大提出解决农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径，要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。
“着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。
党的十六大以来中央经济工作会议推进城乡一体化的重点工作
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“多予、少取、放活” 实行农业“四补贴”：种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农业机械购置补贴； 取消农业税； 搞活农村市场，促进农民增收。 |
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上述一系列影响深远的新思想新理念新政策，引领开启统筹城乡发展新纪元。
但城乡一体发展仍然任重道远，在建设方略上，必须坚持实施统筹城乡发展，坚持新型城市化与新农村建设双轮驱动。
三、我国城乡一体化发展的五大目标
1.建立城乡统一市场；
2.城乡居民收入基本一致；
3.城乡居民公共服务水平基本一致；
4.农业高度发达（农业GDP比重下降到5%以下，全国恩格尔系数平均降到20%以下，专业农户成为农村的主体居民。 ）；
5.城市化率达到70%以上 。
四、城乡一体化发展的战略意义
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1.有利于调整经济结构； 2.有利于“三化”协调发展； 3.有利于实现城乡协调发展； 4.有利于拉动内需。 |
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推进城乡一体化须解决的问题
主要内容
一、思想意识不足
二、乡村发展资源流失严重
三、城乡差距明显
四、社会保障制度不完善
五、城乡建设水平较低
六、城乡生态环境面临难题
一、思想意识不足
（一）个体意识加强，共建意识不足
家庭联产承包责任制实施以来，以家庭为单位的主体意识加强，资源共享意识、基础设施的共建意识有所淡化。
（二）城乡统筹意识不强
部分干部群众把城乡一体化理解成简单的业务性工作。部分基层干部对城乡一体化认识不够全面，缺乏一种长远的工作规划和打算。
（三）城乡利益协调意识不足
在城乡协调的主流下，城乡利益协调上还存在着摩擦和矛盾。
二、乡村发展资源流失
（一）城乡资源配置的失衡
城乡资源配置严重失衡，出现不少城市繁荣以农村的衰败为代价的现象。城市和乡村资源多是单向流动，没有实现双向、平衡的流动，工业和农业之间缺乏显著相关性。
农村劳动力就业分布（2011年）
数据来自：中国社会科学院农村发展研究所张兴华副研 究员的估计
转移、务农和剩余数量与结构
2011 年，在由城镇户籍居民和农民工共同构成的全部城镇就业人员中，农民工所占比例已达35.2%，农民工进城就业对当年城镇就业增量的贡献率为65.4%。
（二）文化教育等其他资源配置的失衡
就目前我国文化教育资源的分布来看，由于城乡经济发展水平不平衡，城市与乡村的教育资金投入存在着严重的失衡，教育资源配置不均，城乡受教育机会不平等。
2011 年农民工的平均受教育年限是9.6 年。这种人力资本状况使他们恰好适应于第二产业的劳动密集型岗位（要求劳动者有9.1 年的受教育年限），以及第三产业的劳动密集型岗位（要求9.6 年的受教育年限）。
引自：蔡昉《超大城市的协调发展——国际经验和中国挑战》课件
谁来种地的困惑?!
农业风险高、收入低、劳动强度大。
新生代农民?受过良好高等教育、高文化素养和科技素质的农家子女?
农村留守者大多是三类人：小孩、老人和中年妇女。
发展农业社会化服务、实行适度规模经营、培育新型经营主体，是应对“谁来种地”的重要途径。
三、城乡差距明显
（一）城乡收入消费差距
图 近年我国城乡居民收入差距变化
广东2013年城乡收入比进一步降低,城乡居民收入差距进一步缩小，城乡居民收入比由上年的2.87:1缩小到2.84:1。
近年我国城乡居民收入差距变化
中国城乡居民消费变化（2000-2011）
（二）城乡教育、文化、基础设施等方面的差距
在城乡收入差距和城乡经济体制基础之上的教育、文化、基础设施等多个方面的差距表现得日益突出，其中教育“被称为最可怕的城乡差距”。
谈及教育，来自贵州赫章的贫困地区小学的校长郭昌举感慨：“我们村离县城至少差20年，县城离北京又差了50年。”（《中国青年报》2012年8月29日）
四、社会保障制度不够完善
（一）养老保障
1.农村人口老龄化日趋严重
2000年、2010年城镇和农村人口老龄化状况
2000年、2005年、2010年流动人口、城镇人口、农村人口平均年龄及60岁以上人口比例
数据来源：2000年人口普查数据资料、2010年人口普查数据资料
数据来源：2000年人口普查数据资料、2005年1%人口抽样调查数据资料、2010年人口普查数据资料
2.家庭养老功能弱化
3.土地养老保障功能低
4.农村社区服务几乎是空白
5.农村社会养老保险存在诸多问题
而相比之下，城镇居民的养老保障水平较高，通常情况下城镇居民在退休后所领到的退休金是农村居民的数倍。
（二）医疗保障
现在农村基本展开的是新型合作医疗，而城市居民或享受城镇职工医保或居民医保，相比之下新农合则报销比例偏低。
（三）户籍问题
现行的户籍制度硬性地把城市和农村严格地分裂开来，造成了城乡分割，强化了中国的二元结构。
五、城乡建设水平水平较低
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（一）对乡镇的城镇化建设重视不够 (二）建设管理机制不健全 （三）城乡建设缺乏规划，土地利用规划没有很好地与城乡总体规划、城镇村落体系规划相衔接 |
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经济不发达地区乡村 |
经济发达地区乡村 |
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自然村落大小不等，分散布局，浪费大量的土地资源，肢解规整的地块，制约农业集约化经营，阻碍农业现代化和农村城市化的进程，增加农村基础设施和公共服务设施建设的难度 |
村与村之间已经连成一体，但由于各个村镇行政分割，各自为政，村镇基础设施和公共设施难以共建共享，搞“小而全”，导致村镇建设一方面整体投入不足，一方面低水平重复建设，造成有限资源的极大浪费 |
空间分布格局不合理，人口集中程度不够。
空间蔓延、功能混乱、城乡不协调：
（1）城中村——代价高昂，改造迟滞。
(2）城边村——升值博弈，成本不菲。
（3）自然村——新村建设，缺乏动力。
六、城乡生态环境面临难题
（一）城乡环境问题日益凸显
随着城镇的扩展，开敞区与生态敏感区正被逐渐蚕食和破坏，生态环境日益脆弱。同时，生态环境污染也有加重的趋势。
（二）城乡发展资源瓶颈逐渐显现
土地城镇化快于人口城镇化。过度依赖土地支持的城镇化的持续能力不强，或者说已经不可持续。
机动化和城镇化是同步发生的,城市的蔓延就难以克服。
我国人均耕地只有1.4亩，约为世界平均水平的40%，但是我们每年为城镇化减少的耕地数量就接近2000万亩。
淡水资源只有2000多万立方米，且在时空上分布非常不均匀。可以说中国是以全球7%的耕地，7%的淡水资源来支撑全球21%人口的城镇化。
城市和乡村共处于一个生态系统，乡村污染加重的负面影响需要城市和乡村共同承担。
城乡发展形态：决定现代化成败的关键因素。
2013年12月23—24日召开的农村工作会议强调，“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”。
推进城乡一体化发展的对策思考
主要内容
一、制度建设：城乡一体化发展的基础
二、资源配置：城乡一体化发展的关键
三、规划管理：城乡一体化发展的重心
四、守护生态：城乡一体化发展的底线
一、制度建设：城乡一体化发展的基础
（一）提高对城乡一体化发展的认识是制度建设的前提
朗迪勒里（Rondinelli）（1980）总结了城乡之间的基本联系，包括物质联系，经济联系，人口流动关系、技术联系，社会性联系，服务联系，政治、行政、组织联系等方面。
城乡联系具有先天的和人为的各种联系。因此，城乡一体既是天然的，又是人为的。
朗迪勒里（Rondinelli）的城乡联系分析框架
| 联系类型 | 主要联系的要素 |
| 物质联系 ; | 公路网、水网、铁路网、生态上的相互联系 |
| 经济联系 | 市场模式、原材料和中间产品流、资本流、前后向及双向的生产联系、消费和购物模式、收入流、行业结构和地区间商品流动 |
| 人口流动关系 | 临时和永久的人口移动、通勤 |
| 技术联系 | 技术相互依赖、灌溉系统、通讯系统 |
| 社会性联系 | 访问形式、亲戚关系、仪式、典礼和宗教活动、社会团体间相互作用。 |
| 服务联系 | 能量流和网络、信贷和金融网络、教育、培训、医疗、职业、商业和技术服务形式、交通运输服务系统。 |
| 政治、行政、组织联系 | 组织结构联系、政府预算流、组织间相互依赖、权力—批准—监督模式、行政间交易模式、非正式的政治决策链。 |
合理、公平的城乡利益关系是城乡一体化健康发展的核心。
坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。
——《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》
（二）政绩考核是城乡一体制度建设的指挥棒
竞争博弈：分散决策
多点博弈
全面竞争
政绩考核：目标设定，导向科学
竞争合作，利益协调
（三）深化城乡一体化的关键制度改革
| 深化土地制度改革 | 稳定农村土地承包制度；建立完善的土地流转机制；以市场为导向，加快改革土地征用制度。 |
| 深化城乡户籍制度改革 | 建立全国统一的身份证管理为主的一元户籍制度。 |
| 深化城乡流通体制改革 | 构建适应市场经济客观要求的商品自由流动、市场公平竞争、企业依法经营、政府科学管理的现代流通体制。 |
| 完善社会保障制度 |
加大财政对社会保障投入，进一步提高社会保障支出的比重。 努力扩大社会保障体系的覆盖面，适应人口老龄化、就业方式多样化、城镇化加快的特点。 加强社保基金的筹集和监管。 企业要切实遵守相关法律法规，按时足额为职工缴纳各种社会保险费用。 积极发挥商业保险的补充作用。 加快完善社会保障制度法律体系。 |
二、资源配置：城乡一体化发展的关键
（一）推进城乡统一要素和产品市场建设，促进资源合理流动。
强化五大市场建设：劳动力、建设用地市场、科技市场、金融市场、社会资本 。
重点支持重要农产品集散地、优势农产品产地批发市场建设加强农产品期货市场建设 ；加快农产品零售市场建设 。
农村金融是现代农村经济的核心,要建立现代农村金融市场。增加村镇银行数量，吸引更多民间资本入股村镇银行，挖掘和提升乡村经济发展潜力活力；努力开发适应村镇发展的金融产品和服务品种。
科学技术扩散和传播能优化城市和乡村的产业结构，较好地解决城乡发展过程中的社会和环境问题。
教育可以培养城乡经济发展所需要的人才，提高人力资源的质量，为城乡经济的协调发展提供持续的动力。马克思指出，教育不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法。
（二）优化劳动力资源配置
1.农村剩余劳动力向城镇转移。尤其是小城镇成为农村劳动力最大的吸纳器。
2.农村剩余劳动力向非农产业转移，为农业规模经营创造条件。
3.促进城乡之间、发达地区和欠发达地区之间劳动力的流动。
（三）资源配置重点：加快农业现代化进程
1.保障国家粮食安全和重要农产品有效供给
保护耕地、兴修水利
主产区利益补偿机制、价格保护制度
高产稳产商品粮生产基地建设、支持优势产区棉花、油料、糖料生产，推进畜禽水产品标准化规模养殖
坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。完善主要农产品市场调控机制和价格形成机制。
积极发展都市现代农业。
2.提升现代农业发展水平
完善现代农业产业体系
提高农业科技创新能力
改善农业设施装备条件
创新农业经营方式
鼓励承包经营权流转
发展多种形式规模经营
鼓励和引导工商资本到农村发展
构建新型农业社会化服务体系
3.完善农产品流通体系
实施粮食收储供应安全保障工程 ；健全覆盖农产品收集、存储、加工、运输、销售各环节的冷链物流体系；
加快培育现代流通方式和新型流通业态 ；
积极推进“农批对接”、“农超对接”等多种；
形式的产销衔接，加快发展农产品电子商务；
强化农产品商标和地理标志保护。
三、规划管理：城乡一体化发展的重心
（一）规划一体，优化城乡空间布局
区域主体功能定位（主体功能区）；
完善城镇村落体系（代际锁定效应）；
推进城市化边缘区和村庄整治；
立足于保护耕地，稳步推进城市集约紧凑发展。
科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划 ，发展中心村、保护特色村、整治空心村 ；
保持乡村风貌、民族文化和地域文化特色，保护有历史、艺术、科学价值的传统村落、少数民族特色村寨和民居。
——《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》
（二）推动管理创新，加强农村基础设施和服务网络建设
前几年有地方提出：四通五改:通路、通邮、通电、通广播电视，改水、改厕、改路、改灶、改造住房。
更进一步地推进基础设施一体化：水、电、能、房、路、网（流通网）、环境综合整治。
推动公共财政覆盖农村范围。
推动水电路气等基础设施城乡联网、共建共享机制形成。
（三）创新机制，加快农村社会事业发展
“六进村”：党的政策进村、先进文化进村、科学技术进村、优良道德进村、卫生习惯进村、法制教育进村
加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，促进城乡基本公共服务均等化机制完善。着力在教、医、文、低保、健全农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系等方面实现新突破。
四、守护生态：城乡一体化发展的底线
（一）加强城乡可持续发展的能力建设
加强可持续发展能力建设，规范社会、经济可持续发展行为的政策体系、法规体系，加强法制教育，提高全社会可持续发展意识和实施能力。
（二）促进城乡资源开发与生态保护建设相结合
环境保护与资源开发相结合，保持地区生态系统的完整性，切实形成城乡地域可持续发展的城乡一体化战略新格局。
发展林业和改善城乡生态环境，逐步使资源、环境与经济、社会的发展相互协调。
重点加强各中心城市地域及其周边农村地域的生态环境建设和保护工作。
结 语
城乡一体化发展是新型城镇化的重要属性。城乡一体化就是工人和农民都以公民的身份一起参与工业化、城市化、农业现代化、生态化建设，不再存在身份认 同上的障碍，成为美好的中国梦的创造者、实现者、享受者；同时，使城乡在发展资源和发展机会上的均等公平公正。毋容置疑，要做到这些关键要有理论创新的与 时俱进和制度创新的持续接力。
