新中国成立以来，我国的户籍管理制度经历了一个不同寻常的发展变化过程。大致可划分为五个阶段：

1.自由迁移阶段（1949～1958年）

2.限制迁移阶段（1958～1984年）

3.放松限制阶段（1984～1994年）

4.改革起步阶段（1994～2012年）

5.深化改革阶段（2012～现在）

应当说，改革开放以来全国各地户籍管理制度的改革实践遵循着“积极稳妥”的思路，取得了一定的成效，党中央、国务院制定的相关政策符合我国的基本国 情，为城镇化的顺利推进打下了坚实的基础。但是，与广大人民群众的期盼相比，与发展社会主义市场经济的要求相比，现行户籍管理制度存在不少弊端：

1.不利于城镇化进程的顺利推进

目前，户籍制度“城乡二元结构”的实质，尤其是依附在户籍上的各种福利待遇和公共服务仍没有大的变化，那些居住在城里却没有城镇户口的流动人口，无 论是子女教育、劳动就业，还是医疗卫生、社会保障等，都不能享受到与本地居民相同的待遇。既有违社会公平正义，也不利于农业转移人口市民化，更不利于新型 城镇化的顺利推进。

2.不利于市场经济的繁荣发展

现行户籍管理制度严重妨碍了劳动力、人才的自由流动，导致大量人口处于“人户分离”状态。既不利于形成全国统一的劳动力及人才市场，也遏制了消费市 场的进一步发展，不利于扩大内需。大量城镇流动人口由于不具备城镇户籍，工作预期不稳定，缺乏应有的社会保障，其消费行为难以城镇化，消费需求不能得到充 分释放。所以，现行户籍管理制度，不利于市场经济的繁荣发展。

3.不利于城乡之间的统筹协调

全面建成小康社会，要求城乡之间能够协调发展、平衡发展，基本形成区域协调发展机制。但是，现行户籍管理制度，加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。

一方面，由于许多农民工缺乏在城镇定居的预期，长期在城乡之间流动，过着一种两栖生活，导致城镇产业工人队伍不稳，不仅不利于劳动者素质的提高，也不利于产业转型升级，影响产业发展。

另一方面，由于现行户籍管理制度与住房、消费、教育、社会保障等公共服务直接挂钩，不同的户籍有不同福利待遇，不仅加大了贫富差距，而且把人的身份划分为三六九等，使得城乡居民的发展机会不平等，既不利于社会和谐稳定，也不利于城乡之间的统筹协调。

户籍管理制度改革是一块难啃的“硬骨头”，既要积极，又要稳妥。即使是再难啃的“硬骨头”，也要下决心去啃，而不能坐等。否则，不仅会影响我国新型城镇化建设进程，而且会影响全面建成小康社会宏伟目标的实现。

1.把握户籍管理制度改革方向

从长远来看，户籍管理制度改革的方向应当是逐步淡化户籍，最终实现人们的“自由迁徙”。而近期改革目标，则是到2020年基本形成以合法稳定住所和 合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍管理制度。

2.分类推进户籍管理制度改革

分类推进户籍管理制度改革，是贯彻党的十八届三中全会通过的《决定》精神的要求。

由于各类城市的社会经济发展状况不同，人口规模和土地规模不同，城镇化水平不同，城市综合承载能力和转移人口情况不同，所以，在深化户籍管理制度改革过程中，必须遵循规律、因势利导、统筹配套、有序推进，不能完全“一刀切”，而应该进行分类指导，实施差别化落户政策。

（1）全面放开建制镇和小城市落户限制

我国建制镇和小城市的数量很多，人口规模小，只要能做到科学规划，加大财政投入，搞好基础设施建设，提高公共服务水平，“全面放开”建制镇和小城市落户限制，不但不会带来诸如交通拥挤、住房紧张、环境污染等“大城市病”，而且有利于实现就地城镇化。

（2）有序放开中等城市落户限制

中等城市数量多，人口规模适度，城市基础设施具有一定的规模，也比较完善，公共服务水平比建制镇和小城市高。只要能加大产业发展，提高产业竞争力，增加就业机会，“有序放开”中等城市落户限制，不但是切实可行的，而且会增强其吸引力。

（3）合理确定大城市落户条件

大城市的的数量较多，人口规模大，公共服务水平较高，产业规模大，产业竞争力强，就业机会较多，收入也较高，吸引力大，尤其是对庞大的流动人口群体 有吸引力。但是，大城市的基础设施存在许多不完善的地方，交通拥挤、住房紧张、环境污染等“大城市病”比较严重。所以，必须合理确定大城市落户条件，而不 能一下子全面放开。否则，会带来更多问题。

（4）严格控制特大城市人口规模

特大城市的人口规模已经很大，尤其是一些特大城市的流动人口数量相当庞大，虽然这些城市的综合承载能力强，公共服务水平高，就业机会多，收入也高， 吸引力很强，许多流动人口都想拥有一个这些大都市的户籍，但是，我们又不得不面对其交通拥挤、住房紧张、环境污染等“大城市病”相当严重的现实，这也是我 国户籍管理制度改革陷入的一个困境。所以，在没有找到更好的解决办法之前，必须严格控制特大城市人口规模。

《国家新型城镇化规划》对此规定得更加具体，提出：“以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序 放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条 件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式 设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。”

3.突出户籍管理制度改革重点

加快户籍管理制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。主要任务是解决已经转移到城 镇就业的农业转移人口落户问题，使之真正实现市民化，融入城市社会，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

同时，加快户籍管理制度改革，有序推进农业转移人口市民化，必须根据《国家新型城镇化规划》的要求，坚持三项原则：

（1）尊重意愿、自主选择的原则

就是要坚持以人为本，充分尊重群众自主定居的意愿，群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。

（2）因地制宜、分步推进的原则

就是要在中央作出政策安排、明确总体要求的基础上，由各地根据本地资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。

（3）存量优先、带动增量的原则

就是要立足于社会主义初级阶段和人口大国的基本国情，遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量。既要积极、又要稳妥、更要扎实，不刮风、不 冒进、不搞运动。以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等 化。

改革开放以来，我国城市流动人口急剧增长，其规模之大、范围之广、速度之快、持续时间之长，都是前所未有的。但这决不是偶然的，更不象某些人所说的是一种“盲流”，而有其产生的必然性，是多种因素综合作用的结果。

一方面，它是改革开放和市场经济发展的必然产物。

改革开放使我国过去延续多年的、封闭的城乡二元社会结构开始松动，再加上劳动人事制度改革的不断深化，从而使流动人口的产生成为一种现实的可能。同 时，发展社会主义市场经济，客观上也要求劳动力能够在不同地域、不同时间自由流动，以便使人力资源能够得到合理配置和使用。所以，城市流动人口的产生是不 以人的意志为转移的客观规律。

据统计：

2013年，全国农民工总量2.69亿人，其中外出的农民工1.66亿人；农民工月均收入是2609元，农民工收入已经占到农民人均收入的50%。

根据《国家新型城镇化规划》的要求：“全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。”

对城市流动人口进行管理，过去一直实行“暂住证”（temporary residence permit）制度。它最早是由深圳市在1984年开始实行的，也是深圳移民文化的一个标志性符号，据说中国“打工博物馆”的第一件展品就是暂住证。

根据暂住证制度的要求，在城市暂住超过一定时间或者拟在城市从事务工、经商等活动的外来人口，都应当向暂住地派出所申报暂住登记、申领暂住证，并交 纳一定的费用。最早的暂住证是多页手写的证件形式，比较容易被伪造；后来采用IC卡形式的暂住证，可以机读，内含较多个人信息，但由于成本高，制作周期 长，给外来人员带来不便。

同时，暂住证需要随身携带，以备公安人员查验。违反有关规定，还将受到警告、罚款、吊销暂住证、责令限期离开甚至收容遣送等处罚。

当然，申领暂住证的流动人口，也可享受一些便利服务，包括：申领机动车驾驶证、申请法律援助、申报科技成果、享受计划生育、婚前保健和孕期保健服务、参加社会保险、义务教育、儿童免疫和保健服务等。

2004年7月1日，《行政许可法》正式实施后，暂住证制度在法律上已经失去了存在的理由。于是，一些城市开始取消暂住证制度，有些城市则由居住证代替暂住证。如深圳市就在2008年8月1日，正式实施了居住证制度。

居住证制度（residence permit）也是全国各地户籍管理制度改革的一项重要探索。最早推行居住证制度的是上海市，目的是为了吸引人才。

2002年，上海市出台了《引进人才实行<上海市居住证>制度暂行规定》。2013年7月1日起，上海开始实行居住证积分制度。 

深圳市在2008年8月1日废除了实施20多年的暂住证制度，开始实施居住证制度。根据《深圳市居住证暂行办法》规定：在深圳市内居住30日以上、 已满16周岁未满60周岁的非深圳市户籍人员应当申办居住证。已满16周岁并符合在深圳从业、拥有房产、有相应的技术或资金从事艺术创作等条件之一的便可 发给《深圳市居住证》，有效期10年。

与暂住证制度相比，居住证制度的优点主要体现在：

1.居住证体现一种人文关怀。从“暂住”到“居住”，虽然在称谓上只是一字之差，但这个简单的变化却是一个很大的进步，体现出对外来人口身份的肯定和认同，更是一种尊重。

居住证

2.居住证涵盖的信息更多。包括：姓名、性别、民族、个人相片、公民身份证号码、户籍地址和现居住地址、签发机关、签发日期、政治面貌、从业状况、 社会保险、婚姻状况、计划生育状况、子女基本情况（姓名、性别和出生日期）、诚信或者违法行为记录、联系方式等。这些基本信息还可以联网互通。

3.居住证的“含金量”更高。也就是说，持居住证者享受的待遇更接近于常住户籍人口，更有利于推进人的城镇化。

正因为如此，2010年1月1日，广东省决定在全省21个地级以上市全部推行了居住证制度，包括已实施居住证制度的深圳市也停发本市居住证，转而开始发放广东省统一的居住证。

居住证制度作为户籍管理制度改革的一项重要举措，得到了国务院的肯定。2010年5月27日，国务院在转发国家发改委《关于2010年深化经济体制 改革重点工作的意见》的通知中提出，“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住 证制度，也是对全国各地推行居住证制度改革的一种肯定。

2012年2月23日，国务院办公厅的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）要求，各地区、各有关部门要认真贯彻 国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革，继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。

针对已经实行居住证制度的各个城市存在着政策不统一、各行其是的问题，2013年5月6日召开的国务院常务会议提出，要出台居住证管理办法，分类推 进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。目前，由公安部牵头制定的“居住证管理办法”草案已经提交至国务院法制办，正式出台之后，将会使居住证 制度更加完善。