“城市”（City）作为社会经济发展到一定阶段的必然产物，古已有之。但是，作为一种地方行政建制的“市”（Municipality），则是近 代政治制度发展的产物，是国家为了治理的需要而设置的。在我国，直到20世纪初才仿效西方国家的政治制度，实行城乡分治，设立“市”、“镇”建制。

所谓“城市管理体制”，也叫“市政管理体制”，简称“市政体制”，有广义与狭义之分。

1.广义的城市管理体制

它是指整个城市政权的组织形式，包括有关城市管理机关的职能配置、机构设置、责权划分、运行机制及各种规章制度的总和。它是国家政体在城市中的延伸，涉及到设置在城市中的权力机关、行政机关、司法机关等各类地方国家政权机关及其职责权限。

2.狭义的城市管理体制

它是指城市中有关行政机关的职能配置、机构设置、责权划分、运行机制及各种规章制度的总和。

而不包括城市中的权力机关、司法机关等有关国家机关及其职责权限。

由于我国是一个单一制国家，所以，狭义的城市管理体制是整个国家行政管理体制的一个重要组成部分。市人民政府既是市人民代表大会的执行机关，要对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，又是市的国家行政机关，必须服从上级国家行政机关和国务院的领导。

体制与机制是密切相关的。

机制（Mechanism）一词的原意，是指机器内部的构造及各个部分相互作用的方式和工作原理。现泛指一个组织或系统的各个部分、各个要素之间相 互联系、相互作用的过程和方式。体制决定机制，一定的机制总是在一定的体制下形成的，体制改革创新实际上也是对机制的选择；同时，机制影响体制，机制运行 是否顺畅，必然会对体制产生影响，并要求其作出相应的改革。所以，人们常将体制、机制联系在一起。

1.城市管理职能的配置

2.城市管理机构的设置

3.城市管理责权的划分

4.城市管理制度的健全 

1.城市管理职能的配置

所谓城市管理职能，就是城市政府在城市社会公共事务的管理过程中依法应当履行的各种职责和功能。从性质上看，城市管理职能与其他地方政府的职能是一样的，都是以公共管理职能为主。但由于城市具有其自身的特点，所以，城市管理职能的具体内容与其他的地方政府职能又有所不同。

在社会主义市场经济条件下，市政府除了要履行创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的职能之外，还必须要集中力量搞好城市的规划、建设和治理，尤其要加强城市的基础设施建设和管理，搞好城市的公共卫生、消防、治安、教育、社会福利、社会保障等。

2.城市管理机构的设置

所谓城市管理机构，就是履行城市管理职能、依法对城市公共事务进行管理的各种管理机关。机构是实现职能的载体，城市管理职能的实现是靠城市管理机构来完成的。所以，城市管理机构的设置是否科学、合理，对于城市政府充分履行职能、管理好社会公共事务至关重要。

3.城市管理责权的划分

所谓城市管理责权，就是城市管理机关在对城市社会公共事务的管理过程中，应当履行的职责、义务和所享有的各种权力。科学地划分城市管理机构的职责和权限，做到权责一致，对于保证城市管理体制的协调运转、防止推诿扯皮具有重要意义。

4.城市管理制度的健全

所谓城市管理制度，就是城市管理机关在对城市社会公共事务的管理过程中颁布和实施的各种法规、政策和制度。没有科学、合理的城市管理体制，就不可能 有高效的城市管理，更不可能实现城市管理的现代化。而要建立科学、合理的城市管理体制，并使之运转协调，就必须要加强制度建设，实现城市管理的制度化、规 范化和程序化。

1949年10月1日，新中国成立以来，我国城市管理体制走过了一段曲折的道路，经历了初步建立、稳步发展、逐步调整、动荡破坏、改革完善等不同阶段。特别是改革开放以来，经过七次较大规模的政府机构和行政体制改革，我国城市管理体制逐步得到完善，形成了以下体制：

目前，我国城市管理体制根据“市”的行政级别不同而在职能配置、机构设置、职责权限、管理制度等方面有所区别，地级以上的“市”一般是“二级政府、三级管理、四级网络”，而县级市一般是“一级政府、二级管理、三级网络”或者“二级政府（市政府和镇政府）、三级管理”。

1.市政府

根据行政级别不同，我国的市政府分为以下4种： 　　

直辖市政府。直辖市是指由中央政府（国务院）直接管辖、行政地位相当于省一级的市。 目前我国共有北京、天津、上海、重庆4个直辖市。直辖市下设区（县）——街道办事处（乡、镇）——社区居民委员会（农村村民委员会），统一管理辖区内的政治、经济、文化、社会、生态文明建设等事务。

副省级市政府。副省级市是我国行政管理体制改革中的新生事物，其法律地位还不是很明确，也不是一级独立的行政层次，它的形成有一个过程。

1983年，中央政府相继批准重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等14个城市为“计划单列市”，享受省级经济管理权限。

由于副省级市的法律地位不明，在行政上与中央政府的联系比较紧密，但又隶属于所在的省，彼此之间的关系不好处理。所以，1993年，中央在党政机构 改革的方案及实施意见中提出：除重庆、大连、青岛、宁波、厦门、深圳等6个市仍保留计划单列外，其余8个省会城市不再实行计划单列，但可以继续保留沿海开 放城市的优惠政策。

1994年3月和1995年2月，根据部分省会城市和6个计划单列市的政治经济地位及其中心城市的作用，中央机构编制委员会两次下发通知，决定：重 庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春、济南、杭州等16个城市的行政级别定为副省级，仍为省辖市，由所 在省领导。1997年3月，重庆市升格为直辖市后，副省级市现为15个。 

地级市政府。虽然我国宪法规定全国的行政区划分为“省（自治区、直辖市）——县（自治县、市）——乡（民族乡、镇）三级”， 并没有出现“地级市”和“县级市”这样的概念，但实际上存在着介于省级和县级行政区域之间的“地级行政区”（地区、自治州、盟）。

尤其是1959年2月，全国人大常委会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从法律上确认了地级市的体制；而1978年和 1982年的《宪法》都规定：“直辖市和较大的市分为区、县”，又一次从法律上确认了市领导县的体制。1983年后，结合地方机构改革，许多地方采取地市 合并、地改市、或者将县级市升格为地级市的形式，推行市领导县的体制。国务院在关于行政区划调整的批复中，经常出现“地级XX市”的提法。截至2012年 底，全国共有地级市285个。

县级市政府。县级行政区是我国地方的一级行政区域。“县级市”，就是行政级别与“县”相同的 市。它是我国行政层次最低的一级市建制，也是我国目前数量最多的市，曾经达到400多个。近年来，全国各地进行了新一轮行政区划调整，许多原来由地级市代 管的县级市逐步改为“市辖区”，县级市的数量有所减少。截至2012年底，全国共有县级市368个。

2.市辖区政府

市辖区政府是在设区的市（包括直辖市、副省级市、地级市）设立的、城市内部分地区的功能性地方政府，受所在地市政府的领导。

截至2012年底，全国共有市辖区860个。

3.街道办事处

市辖区和不设区的市，根据行政管理的需要，将其所管辖的地区分为若干街道管理区，设立“街道办事处”，作为市辖区人民政府或市人民政府的派出机关。

街道办事处在整个城市权力网络中，处于一种被动从属的末梢地位，上连接基层政府，下连接社区群众组织──居民委员会。截至2012年底，全国共有街道7282个。

1.市领导县体制的发展过程

所谓市领导县体制，是指地级以上的市对其周围的县实施领导的体制。

改革开放以来，我国市领导县体制有了很大的发展。特别是1982年，为促进城乡经济共同发展，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏省作为试点。

1983年1月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。

1983年2月，中共中央、国务院发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县体制。1993年，中共中央在《关于印发党政机构改革方案及其实施意见的通知》中指出：“目前，全国尚有14个地区机关和地级市机关并存一地，原则上应予合并，实行市领导县体制。”

2.市领导县体制的优势分析

市领导县体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡社会经济发展等方面起到了积极的推动作用。

（1）它有利于加强行政管理。

（2）它有利于打破城乡二元结构。

（3）它有利于促进城乡经济的发展。

（4）它有利于推动城镇化的进程。

3.市领导县体制的不足之处

（1）管理效率降低，行政成本提高。

（2）职能定位不清，市县矛盾加剧。

（3）主动辐射有限，带动作用不强。

（4）管理幅度不均，管理效能不高。

（5）城市乡村合治，违背国际惯例。

（6）法律依据不足，城乡统计混乱。

1.城市管理还存在着许多“越位”、“缺位”和“错位”的现象

2.政企分开、政资分开、政事分开、政社分开尚未完全实现

1.机构设置仍过多

2.职位设置不合理

3.人员超编很严重

2012年04月05日

来源：南方日报

河南省商丘市宁陵现“禁酒办” 。其下属的永城市、虞城县、夏邑县等地都有“禁酒办”。

“宁陵县禁止午间饮酒办公室”是商丘市上级机构的分支。

“商丘市委办公室、市政府办公室2007年4月底颁布了《关于在全市严禁工作日午间饮酒的规定》，决定于当年5月10日开始在全市严禁工作日午间饮酒。”5月15日商丘电视台的新闻中就出现了“商丘市禁酒办”检查“禁酒令”落实情况的报道。

前些年河南省还出现过“馒头办”

全国多地设立“马上办办公室”

山东省济宁市下辖的曲阜市政府设立一个机构，挂牌“马上就办办公室”。

　2011年02月24日

来源：新华每日电讯

湖北襄阳樊城区设立“马上办”办公室

从2011年开始，湖北襄阳樊城区纪委牵头，将治庸办、纠风办、优化办等六办合一成立“马上办”办公室，通过强硬手段，让企业、居民遇见的难题能“马上就办”。目前有27个区直部门，10个乡镇办、79个社区、76个村共计192个“马上办”。

1.纵向的权力划分不够合理

我国的有关法律、法规尚未对城市各级政府的职责、权限作出明确的规定和合理的划分，加上中央和地方的事权、财权划分也不清，导致城市各级政府上下级 之间的关系不顺，权力分配不合理，职责权限不匹配。权力过分集中于上级政府，而责任则要下级政府承担，严重影响到城市治理的效果。

2.横向的职责分工不够明确

城市各级政府工作部门之间职能交叉、政出多门的问题仍然存在。结果出现“抢着管”和“没人管”并存的现象：有利可图的事，相关部门都去管；出现问题要负责任，则互相推诿。

1.行政审批制度不健全

目前中央层面仍有1300余个行政审批事项，地方政府层面还有1.7万个行政审批事项。尤其是城市政府普遍存在着审批项目过多，审批环节过繁，审批随意性太大，重事前审批、轻事后监管等许多问题。 

2.政务公开制度不健全

一些城市政府及有关部门在信息公开上不主动、不及时，以及面对公众关切不回应、不发声，存在着“不愿公开、不敢公开、不会公开”等许多问题。

3.行政问责制度不健全

推行行政问责制度，是党中央、国务院作出的一项重要决策。尤其是要健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究 力度，提高政府执行力和公信力。但是，一些城市在推行行政问责制的过程中，常常存在“不愿问、不敢问、不能问、不会问”的现象，严重影响其实施效果。

4.绩效管理制度不健全

绩效管理制度是政府效能建设的重要手段，也是促进各级政府及部门全面履行职能的“抓手”。它有利于降低行政成本，提高行政效能，改进政府管理流程， 提升公共服务质量。同时，绩效管理制度是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责地做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。

有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。但是，目前一些城市政府绩效评估制度尚未建立起来。导致一些公务员公仆意识、宗旨意识、责任意识不 强，工作得过且过，惰性十足；一些公务员甚至无视工作纪律，在上班时间擅离职守、打牌赌博、上网玩游戏、炒股等，不作为、乱作为，野蛮执法。

延安城管“野蛮执法”

人民网  2013.06.03

5月31日下午在延安市杨家岭附近的“美利达自行车行”，延安城管队员在执法过程中与商户发生撕扯现象。其中，一名城管执法人员双脚跳起猛跺倒地商户，有城管队员身上散发着浓浓的酒气。

刘国峰被一名城管队员踩中头部

深化城市管理体制改革，必须认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会有关深化行政体制改革的精神，特别是“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府” 的要求来进行。

1.抓住转变政府职能核心，全面正确履行政府职能

2.积极稳妥实施大部门制，优化城市政府组织机构

3.以强化责任落实为重点，理顺政府部门责权关系

4.加强城市管理制度建设，健全城市管理运行机制  

1.抓住转变政府职能核心，全面正确履行政府职能

转变城市管理职能是深化城市管理体制改革的核心。必须处理好政府与市场、政府与社会、以及市政府与区政府、街道办事处的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥社会力量在管理城市社会事务中的作用。

真正做到该管的管住、管好，不该管的不管、不干预，从“越位”处“退位”，从“缺位”处“补位”，从“错位”处“正位”，切实提高城市管理的科学化水平。

同时，城市政府要全面正确履行自己的职能。不仅要改善经济调节职能，促进经济又好又快发展，而且要严格市场监督职能，规范市场运行，维护市场秩序， 保护经营者和消费者的合法权益，营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场秩序。尤其是要加强社会管理和公共服 务职能，保障公民合法权益、维护社会秩序、协调社会利益、解决社会矛盾、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网。

2.积极稳妥实施大部门制，优化城市政府组织机构

转变城市管理职能，必须深化城市管理机构改革，优化城市政府机构设置。要按照精简、统一、效能的原则 ，“调整”和“优化”城市政府组织结构与职责分工，将职能相同或者相近的部门加以整合，归入一个部门为主进行管理，其他有关部门协调配合，形成“宽职能、 大部门”的政府事务综合管理体制。

3.以强化责任落实为重点，理顺政府部门责权关系

不仅要理顺市政府与上级政府、垂直管理部门之间的权责关系，而且要理顺市政府与区（县）政府、乡镇政府（街道办事处）之间的权责关系。通过建立事权 与支出责任相适应的制度，明确各自承担什么责任、相应承担多少支出，做到权责相互匹配。同时，要严格按照有关法规，合理界定城市政府部门权限，明确部门职 责分工，减少职责交叉。

4.加强城市管理制度建设，健全城市管理运行机制

（1）深化行政审批制度改革。不仅要继续精简行政审批项目，简化行政审批程序，而且要继续规范行政审批行为。尤其要通过发展电子政务，优化行政流程，创新行政审批方式，实行“网上审批”、“阳光审批”，为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的审批服务。

（2）完善政务公开制度。通过推行城市各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，努力提高政府工作透明度。

（3）健全行政问责制度。要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，做到有权必有责，有责就必问，有错就必纠，加大行政问责力度。

（4）健全绩效管理制度。要科学地确定政府绩效管理的内容和评估指标体系，实行内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，开展绩效评估，严格绩效管理，提高城市公共服务质量。

习近平总书记2014年3月5日在参加十二届人大二次会议上海代表团的分组审议时强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了， 社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的 服务和管理。这为创新社区治理体制，强化社区自治管理指明了方向。

1.科学界定街道办事处的性质和职能

2.合理设置街道办事处的内部机构

3.理顺街道党政之间的职责权限关系

4.理顺街道办事处与居民委员会之间的关系

1.科学界定街道办事处的性质和职能

街道办事处作为政府的派出机构，不是一级政府，但又管理着一级政府的事务。要根据建立社会主义市场经济体制的需要，对街道办事处的性质和职能加以明 确的、科学的界定。使街道办事处能对辖区内的社区管理、社区服务、治安管理等公共行政事务行使组织领导、综合协调、监督检查等职能。尤其要将街道办事处的 职能重点转变到社会管理和公共服务上来。

2.合理设置街道办事处的内部机构

为了理顺条块关系，除了要明确街道办事处的性质和职能之外，还要重组街道办事处的内部权力格局，合理设置其内设机构。城市社区管理的发展趋势是从行 政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主，还权于民。为此，必须要调整街道社区的组织体系，从组织制度上真正保证社区的民主自治。改革的重点是权力重心下 移，强化街道办事处的职责权限。

3.理顺街道党政之间的权责关系

社区治理体制的改革必须要加强和改善党的领导，街道党（工）委应在新的社区治理体制中处于领导核心地位，特别要体现在政治领导、思想领导和组织领导 方面，而不是直接去插手社区所有的行政事务和社会事务。社区内的行政事务和其他社会公共事务的管理应由街道办事处、居委会等行政组织和社区自治组织去完 成。 

4.理顺街道办事处与居民委员会之间的关系

街道办事处作为政府的派出机构，是一种行政组织。它与作为群众性自治组织的居民委员会之间的关系，不是领导与被领导的关系，而是指导、帮助、支持与协助开展工作的关系。真正做到“政府依法行政、社区依法自治”。