目前农村土地使用权受到了诸多的限制，如《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

农村建设用地使用权不能直接进行流转，而必须先经过国家予以征收，再由政府推向市场。而在土地征收过程中，损害农民合法权益的情况时有发生。所以，为了保护农民合法权益，赋予农民更多财产权，必须进一步深化土地管理制度改革。

自1987年进行城镇国有土地使用制度改革以来，国有土地使用权逐步进入市场进行流转，城镇国有土地有偿使用制度已经建立。但是，随着城镇化的不断 推进，在城镇国有建设用地供应量有限，而农村集体建设用地使用权又不能直接流转入市的情况下，就会影响到城镇化的健康发展。所以，为了促进城镇化的健康发 展，让农村集体建设用地使用权能够直接流转入市，必须进一步深化土地管理制度改革。

2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出：逐步建立城乡统一的建设用地市场。但在实际运作过 程中，也遇到不少问题，特别是由于相关的法规没有修改，改革缺乏法律的支撑和保障，农村集体建设用地仍被排斥在土地市场之外。而现实情况却是农村集体建设 用地隐形市场非常活跃，违法交易行为盛行，违法用地屡禁不止。

不仅造成了土地资产收益的流失，而且造成了土地资源的极大浪费。所以，为了提高土地利用效率，建立城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场配置土地的 决定性作用，使农村集体建设用地和经营性土地，在符合规划的前提下进入市场，与城镇国有建设用地享有平等权益，必须深化土地管理制度改革。

经过多年的探索实践，我们已经初步建立了中国特色社会主义的土地管理制度。但与建立社会主义市场经济和推进新型城镇化的要求相比，现行土地管理制度仍存在许多漏洞和缺陷，难以满足我国社会经济发展尤其是推进新型城镇化发展的需要。

长期以来，政府主导通过土地扩张来扩大城市边界，通过征地来满足城镇化用地需求，而农民在被征地过程中缺乏话语权，往往被代表或被同意。法律赋予农民的土地物权基本上是形同虚设，严重影响了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果这种权利的行使。

1.征地补偿标准太低

2.补偿款不能及时发放

3.违法违规征地现象严重

地方政府特别是市、县一级政府过度依赖土地出让收入及相关的土地融资，基本上是靠卖地吃饭，土地财政比较明显。根据国土资源部发布的有关统计数 据，2013年全国国有建设用地供应同比增长5.8%，全国105个主要监测城市地价总体水平持续上涨。2013年全国土地出让收入总金额达4.1万亿 元，刷新2011年3.15万亿元的历史纪录。

许多城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入，政府性债务有40%左右是要靠土地收益来偿还的。地方政府如此依赖土地出让金，显然是由于财政体制不顺造成的。特别是地方政府的财政收入少，只有靠多卖地，而且要卖高价。但高价地的出现又会促进房价上涨。

近年来，我国建设用地增速较快，但由于采用“摊大饼”的粗放用地方式，所以，土地使用效率很低。

2013年12月30日，国土资源部副部长王世元在记者会上说，2009年全国建设用地5.25亿亩，比上一次调查增加8729万亩，有力支撑了城镇化进程，保障了经济社会发展。

但最近13年来，全国城镇建设用地从6698万亩增至1.0876亿亩，增加4178万亩，增长62％；按常住人口算，2009年城镇人均建设用地 112平方米；按户籍人口计，城镇人均建设面积161平方米。两者都高于国家规定的人均城市建设用地目标100平方米以内的标准，也大大高于发达经济体人 均城市用地水平。

不仅全国城镇用地增加较快，土地使用效率很低，而且占用的大多是优质耕地。13年间，仅东南沿海5省就减少了水田1798万亩，相当于减掉了福建省 全省的水田面积。而我国的人均耕地面积一直呈下降趋势。1996年的时候，人均耕地1.59亩，到2009年，下降到1.52亩，明显低于世界人均耕地 3.38亩的水平，只相当于世界平均水平的40%，且区域间很不平衡。

（一）土地管理法规不完善

（二）土地管理监督不到位

（三）土地管理人员素质不高

虽然我国早就制定了包括土地管理法在内的一些列法律法规，使土地管理初步做到了有法可依、有章可循。但是，由于各种原因，目前我国有关土地管理的法律法规还很不健全，一些规定已经过时，不适应新型城镇化发展的客观需要，迫切需要加以修改。

如法律规定，城市土地属于国家所有、农村土地属于集体所有，但是，并没有对两种所有制土地平权的制度规定，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，享有更完善的权能。最终导致在集体所有土地转变为国有土地时，被征地农民的利益难以得到有效保护。

尽职尽责保护国土资源是党和国家赋予国土资源部门的基本职责。作为土地管理监督的执法主体，国土资源部门理应认真履行好自己的职责，加强土地管理的 监督，确保国家土地管理各项法律法规和方针政策的全面贯彻落实。但在实际运行中，却存在着履职不尽责、执法不严格的问题，致使土地监管不到位。

2014年2月28日，中央第三巡视组组长杨晓渡代表巡视组向国土资源部反馈巡视情况时，提出了巡视中干部群众反映的一些问题，其中特别提到：在党 风廉政建设和反腐败工作方面，抓业务和抓党风廉政建设存在一手硬一手软情况，对权力监督制约不到位，对违纪违法案件查处不力，执纪失之于软、失之于宽，国 家土地督察机构纪检监察力量薄弱。

目前，我国土地管理队伍人数不少，但整个队伍人员素质参差不齐。不仅业务素质有待提高，而且政治思想素质也不高。一些执法人员在执法过程中，既不熟 悉相关的管理业务，不懂办事程序，又喜欢吃拿卡要，徇私枉法，不给好处不办事，给了好处乱办事。一些人甚至充当“保护伞”，收受贿赂搞腐败。不仅严重影响 到土地管理执法队伍的形象，而且不利于国家土地管理各项方针政策的贯彻执行。

土地管理制度改革事关重大，也是推进城镇化过程中需要解决的难点之一。农村土地制度改革涉及的主体和利益关系更加复杂，必须审慎稳妥推进。特别是要 按照党的十八届三中全会通过的《决定》和中央城镇化工作会议的精神，以及《国家新型城镇化规划》的要求，“实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度， 按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。”从以下几方面着手：

就是不论怎么改都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了。同时，在拿出改革整体框架和工作方案的基础上，先选择若干地方进行试点，有序进行探索，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。

食为政先，地为粮本。解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。虽然我国耕地最新数据比过去掌握数据多出了2亿亩，但并不是说我国实有耕地数量真的 增加了，而是调查的手段先进了、方法先进了、组织方式周密了，把原有的、实有的耕地调查出来。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情 没有改变，18亿亩耕地红线必须严守，13亿中国人的饭碗必须牢牢端在自己手中。

正像习近平总书记2013年在湖北和山东考察时所强调的那样，粮食安全要靠自己。保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候都不能放松。解决好“三 农”问题，根本在于深化改革，走中国特色现代化农业道路。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内。

所以，强化耕地保护制度，要按照《国家新型城镇化规划》的要求， 做到：

“严格土地用途管制，统筹耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。落实地方各级政府耕地保护责任目标 考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化耕地占补平衡和土地整理复垦监管。”

要通过深化改革，建立与发展市场经济相适应的征地制度。不仅要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，而且要 “建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障被征地农民长远发展生计”。同时，要健全争议协调裁决制度。合理提高农民在土 地增值收益中的分配比例，增加被征地农民个人的收益。

全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流 转及承包经营权抵押、担保权能。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，严格执行宅 基地使用标准，严格禁止一户多宅。

在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

完善各类建设用地标准体系，严格执行土地使用标准，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度，加强工程建设项目用地标准控制。

建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地，建立存量建设用地退 出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。加强农村土地综合整治，健全运行机制，规范推进 城乡建设用地增减挂钩，总结推广工矿废弃地复垦利用等做法。禁止未经评估和无害化治理的污染场地进行土地流转和开发利用。完善土地租赁、转让、抵押二级市 场。

一方面，扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。

另一方面，严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。

有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。适当控制工业用地，优 先安排和增加住宅用地，合理安排生态用地，保护城郊菜地和水田，统筹安排基础设施和公共服务设施用地。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高 工业用地价格。

为了解决农村土地利益冲突问题，捍卫农民权利，保障农村土地安全，国家一直在努力编织农村土地法律、政策保护网。然而，在我国经济社会的现实复杂环境下，这张农村土地法律、政策保护网还不够密、不够细，必须进一步完善，一些法律还需修改细化，一些政策还需更加明确。

不仅要修改土地管理法，而且要尽快出台《农村集体土地征收补偿条例》，真正做到依法治土。