财政与粤东西北地区振兴战略的实施

生态补偿机制是广东省促进区域财力均衡，向山区财政倾斜的重要途径。

但目前尚不完善的生态补偿机制是一把锋利的“双刃剑”，对生态发展的促进作用很弱，且制约工业发展。

生态保护限制工业发展。粤北韶关、梅州、河源的11个县（市）被列入国家层面限制开发的重点生态功能区，广东省的主体功能区规划也将粤北很多地区划分为省级生态发展区。

这意味着这些县市必须对那些质量低劣、浪费资源、污染严重和不具备安全生产条件的落后产能企业，实行限制整改、停产治理，甚至采取关闭淘汰等强制措施，同时还要大量投入资金进行环境综合整治。

由省到市再到县，层层下达淘汰落后产能、实施节能减排的指标。截止2010年底，清远市关停落后水泥涉及企业30家，涉及落后产能484万吨，生产线48条。

2011年，广东省下达河源市工业行业淘汰落后产能计划任务为20万吨机立窑水泥产能，河源市实际共淘汰30万吨；“十一五”期间韶关关停和淘汰落后钢铁生产能力161.3万吨。

生态补助不足以弥补财力缺口。生态发展地区已经通过限制经济发展为保护生态做出了努力，但是生态补偿机制尚不健全，使得原本就财力困窘的县市生态保护的举措难以为继。

以水资源为例，河源为东江水饮水的贡献达到了40%到45%，但却只得到了15%的权益，这对上游地区相当不公平，也使得上游地区没有足够的空间和动力去提供生态产品。

河源某县先后投入了1000多万元资金，进行了环境综合整治，实施河道改造、保洁和垃圾收集、中转处理，并迁移、关闭电镀、造纸等企业一百多多家， 封山育林几万亩，为城市居民“喝上干净的水”做出了积极的贡献，但也引发了当地劳动力就业机会减少、经济发展的空间受到制约、镇级财政下降、村级经济衰退 和人民生活水平提高不快的问题，出现了环境保护者付出多、环境受益者补偿少的不合理现象。

生态补偿机制存在缺陷。一是生态补偿资金不足且不均。许多县市提出，目前上级给予的生态补偿资金不足以弥补其经济损失及环保开支。而且落后生态 保护区受地处“经济发达地区广东”这一地位影响，没有被列入中央对生态功能区的转移在支付范畴，广东也不享受中央均衡性转移支付补助。

鲜有的例子是，国务院批准韶关享受全国资源枯竭型城市优惠政策中央财政连续九年每年安排3-5亿元转移支付资金，并给予享受多项优惠政策，省也 将按照中央转移支付资金的50%安排配套资金，支持其产业和城市转型升级，培育壮大接续替代产业，着力解决社会问题，加强环境整治和生态保护。

对于大多数生态发展区，他们则完全依靠省市的生态补助，而且补偿标准难以弥补保护者为之支付的建设成本和牺牲的发展机会成本。

生态补偿体系不健全。目前，广东实行较好的是生态公益林补偿机制，而对基本农田、流域、大气等生态补偿尚未建立。

事实上，河源、韶关、清远的很多地方是广东重要的种粮基地和饮水源头，这些生态与环境的维护需要投入大量的成本。

生态补偿工作还未走上制度化和规范化轨道。正因为生态补偿体系的不健全，一些零散的生态专项资金存在着临时性、应急性的特征。用当地的话说就是：“今年叫一叫就给一点，不叫了就一点没有”。

必要的各类生态财力支持没有以制度的形式固定下来，缺乏长效的管理机制，随意性较强，制度性、规范性不够。

对生态补偿资金的后续使用缺乏良好的监督考核。目前的一些生态资金的拨付是短时期或者一次性的使用，例如对污水处理厂、垃圾处理厂等的建设补 助，即便是一些生态公益林等较为规范的补偿机制，也获多或少的存在重投入，而轻产出的问题。对于资金使用效率的高低，生态保护的实际效果都存在一定程度的 监督考核不足。

生态补偿投入主要依靠上级政府，“谁损害谁付费、谁受益谁补偿”的原则没有充分体现。目前广东山区的生态补偿资金主要依靠省级政府资金，而河 源、韶关等地作为重要的生态功能保护区和饮用水源保护地，在环境保护生态建设上加大了投入，但在产业发展上受到了制约，给当地的经济社会发展产生了深刻的 影响。

如果由此造成的经济损失主要由当地来承担，而不是由资源消耗者或损害环境者来承担，这不仅与“谁损害谁付费、谁受益谁补偿”的原则相悖，而且还可能加剧区域发展的不平衡和区域间的利益冲突。

广东省政府为促进粤东西北地区的经济发展、公共服务均等化支付了大量的财力，一些城市如清远、惠州在此基础上通过与其它城市开展合作，得到了一定发展和带动，但是还有很多地区与珠三角的差距鸿沟并没有得到缩小。

这说明当前为促进区域协调的财政手段效益性不高，这里既有财政体制自身的原因，也有其他的制度障碍。

财权上移，事权下移”是当前中国财政体制的普遍问题，大量的支出责任给欠发达地区带来的重负，这可以从前面对清远、河源等地方收入和支出结构的分析中观察出来。

县级政府承担着省内三级政府中最多的支出比例。受到这些事权和财权不匹配的限制，欠发达区县政府难以得到足够的人力、物力和财力发展地方经济，追赶珠三角地区。

转移支付手段不够科学，资金使用效率低。这主要表现在专项转移支付比例过高，制约了地方政府财政自主性；资金配套困难，延误项目实施，影响资金效益的发挥；专项转移支付管理问题突出，多头申报和管理，整合作用低。

中小企业和农村地区融资困难是广东全省较为普遍的问题，这一现象在经济欠发达地区更为突出。

被调研的县市都反映，在目前的金融体系下，城乡企业融资困难是阻碍他们经济发展的主要羁绊。

融资的困难导致大量的企业往往因为无法获得足够资金，而放弃非常好的创业项目以及发展扩张。

特别是对于地处山区的粤北县市，他们优势农业的发展也因此受到极大限制。

金融机构的内在约束，致使农村资金外流现象严重。农村贷款具有利率低、款项额度小、居住分散、信用低等特点，金融机构要求贷款具有收益高、风险低，而这些特点使得金融机构在农村“无利可图”，金融机构在农村只剩下了“吸血”的功能，而把“血”输向城市。

即便是过去专为“三农”服务的中国农业银行、农村信用合作社，在农村除了传统的存款业务，也把大部分的资金转向有利可图的商业性产业工程。

这些都使得农村资金储备越来越少，而这与农村日益增长的资金需求严重脱节。

信息不对称导致信贷配给。中小企业尤其是农村中小企业治理机制不健全，财务制度不完善，普遍缺乏信用意识，而且目前完整的中小企业信用评级体系还没 有建立，而通过企业主私人社会关系传递的企业信息可以很容易地被亲戚、朋友、生意伙伴掌握，银行却难以掌握，导致银企信息严重不对称，加大了银行信贷的风 险和成本。

虽然银行可在一定程度上通过提高利率来获得补偿，但是过高的贷款利率可能会诱发农村中小企业的逆向选择和道德风险，因此为了控制贷款风险，银行会对农村中小企业实行信贷配给。

缺乏有效担保。为了降低信贷风险，银行一般要求贷款企业提供抵押品或者担保，但农村中小企业普遍规模小，产品技术水平落后，业绩差，可持续发展的能力不足，既缺乏有效的抵押资产，也很难找到第三方出面为其担保。

由于农村产权不清晰、不动产变现能力差等特点，使得“抵押担保”也很难取得金融机构的信任。

粤东西北大部分区域都由于地处山区或水源，对生态环境的保护要求很高，因而部分县市被划分为生态保护区，属于限制开发区，要求坚持保护优先、限制开发、点状发展的原则，因为这些地方的工业发展受到限制，其直接表现之一就是土地指标受到严重制约。

目前这些地方土地指标困难主要体现在三个方面：

一是新增建设用地指标不足，建设用地报批难，由于地处生态保护区，韶关、河源所获得的新增土地指标十分有限，而且一些原本招商引资而来的一些新项目因受到环保限制而得不到审批。

二是一些建设用地批而未征，拆迁难以推行，对农民的补偿投入高。在清远、韶关等地园区建设过程中，一些建设用地已或审批，却因财力限制无法顺利进行拆迁，若要完成对被征用土地农民的补偿标准需要大笔资金的投入，而且征地也往往是引发政府与农民矛盾的主要因素。

三是土地资源粗放利用严重。虽然用地指标受到严重限制，但由于长期以来各地对资源路径依赖的发展模式尚未完全改变，土地资源的集约节约使用还没有得到很好的实现。

投资仍是我国不少地区经济的第一拉动力，但在土地有效规划和利用上，虽然有些地方通过由市政府统筹全市指标规模利用，但有些地方也还没有找到适合的方法。

同时，一些地方的工业园区空置率较高，究其原因，既有项目审批的限制，也有2008年时为应对国际金融危机扩大投资而盲目使用的建设用地被空置闲置的情形。清远、韶关等几个城市都提到相关问题。

县域经济是国民经济的基本单元，是整个国民经济网络结构中的一个基础层次。县域经济的基础和主体是农村经济，农业、农村、农民的稳定是整个国家和社会稳定发展的基础。

县域经济发展必然推动整个国民经济的发展。改革开放以来，广东县域经济发展取得了巨大成就，但发展活力仍未能得到进一步释放，特别是粤北粤西地区，县域经济发展仍处于较低水平。

推行省直接对县财政管理体制，有利于加强省级财政的宏观调控能力，有利于更好地协调市县之间的关系，保护县级利益，增强县域自我发展责任，从财政体制机制上为新农村建设注入新的动力。

省直管县的提出和实施为解决行政管理成本偏高、行政效率偏低提供了良好的途径。

省直管县财政体制下，财政拨款减少了一级跨度，在时间和效率上都具有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层，发挥效用。

省直管县的落实，使信息在省与县域所在的粤东西北地区之间的传递更为便捷。省级各项指标文件将直接下达到县，而县级财政对各项指标的完成情况亦可直接汇报到省级财政

这不仅节省了各项政策及指标从上级下达到基层的时间，亦有助于省级政府更加了解试点县的经济情况与财政困难，制定更为合理、有助于县域经济发展的转移支付政策。

广东省被纳入省直管县财政体制改革的试点包括：南雄市、紫金县、兴宁市、封开县以及顺德区，由于改革从2010年10月份才开始试行，因此这一创新的财政体制改革在广东省的实践过程中还存在着一些不完善的地方。

比如地方事权与财权的不匹配导致改革不彻底、省财政可用于落实省直管县改革的资金受限，导致改革无法顺利实施、以及改革带来的地方关系调整所引发的效率损失及有效性缺失等等。

然而不可否认的是，省直管县有其自身的优势，不仅有助于提高行政效率，帮助缓解县级财政困难，而且可以通过一定的鼓励政策促进县域之间的产业合作，为从根本上解决县域经济不平衡、促进粤东西北地区经济发展提供契机。

省财政可落实资金有限，阻碍改革的推进。多数试点县在实施省直管财政体制之后，倾向于希望从省级财政获得更多的转移支付以及更大的扶持力度，但由于省可支配财力的限制，省级财政在省直管县方面可落实的资金并不多。

地方利益的调整在短期内会导致区域整体效率的损失。“省管县”的实质是对地方利益的重新调整。最大的变化是，处于矛盾核心的两个主体—市财政和县财 政将由“父子关系”演变为“竞争对手”。出于“自利”的考虑，地位平行的市、县在公共财政范畴内将会陷入博弈论的“囚徒困境”：具有理性的各区域利益主体 选择使自身利益最大化的行为，会导致区域或社会整体的无效率。

省直管县国内不少城市在资源有限的情况下，采取先集中优势力量发展市区经济，后辐射带动周边县，从而形成一种优势互补的均衡发展状态，不断推动区域城市化的进程，不失为权益之策。广东也有类似的经验财政体制给城市发展带来挑战。

县域的行政范围决定了其不可能站在市级政府的角度，对整个市区的基础设施建设进行规划，对城市的发展建设进行统筹。如环城公路的建设、铁路的建设等工程，必须依靠市级政府进行财政资金的统筹和规划。

省直管县强调县财政的独立性，虽然目前广东省还处在试点阶段，但随着省直管县的逐步推进，这种独立性的要求与城市整体规划与发展的需要将不可避免地产生矛盾，而这种矛盾将伴随市级政府的存在而长期存在。

因此，如何调节省直管县的实行所带来的县级财政独立性的增强，与城市整体的基础设施建设和经济发展之间的矛盾，将成为省直管县推行过程中不可忽视的挑战。