20世纪60年代，美国会计总署率先建立以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）为主体的“3E”评估方法，之后又加入公平性（Equity），形成西方国家政府支出绩效评价的“4E”原则。

经济性，主要考察投入（input），是指资源消耗的最小化程度，即在维持特定水平的投入时，尽可能降低资源消耗或充分使用已有的资源以获得最大和最佳比例的投入，即支出是否节约。

效率性，主要考察产出（output），是指在既定的投入水平下使产出水平最大化或在既定的产出水平下使投入水平最小化。

效益性，主要考察效果（outcome），是财政支出所取得的最终成果的具体体现，分析产出最终对实现政策目标的影响程度，包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意程度等，需要结合当前效益与长远效益来衡量。

公平性（Equity）贯穿于整个财政过程，主要是指政府财政政策要在资源分配取向、分配过程、分配结构均体现公平公正。

广东省在总体的财力安排上努力遵循公平性原则。近年来，广东集中投入了400亿元资金用于“双转移”的战略部署，其中75亿元以竞争性方式分配，扶持建立13个省级示范性产业转移园区。

2010年，省财政年度预算中安排用于改善民生和均衡区域公共服务水平的支出达到了1202亿元，占省级财政总支出的76.87%，其中大部分用于对欠发达地区转移支付。

财力投入的经济性与效率性不高，监督考核的功能相对弱化。

在产业转移资金的投放与园区建设上具有一定的盲目性，政府强力推动产业转移造成资金投入成本高、效率低，特别是，山区或东西两翼的地方政府在建设投资产业园过程中容易出现资金缺口：

一方面是产业转移工业园外围基础设施建设资金缺口，据了解，产业转移工业园仅基础设施投入就高达上亿甚至几个亿，虽然财政安排了每个山区及东西两翼 地级市4000万元补助资金，但山区及东西两翼地区财力有限，资金的缺口直接造成园区外围配套建设进度缓慢；另一方面是园区内开发建设资金缺口较大。一些 产业承接方的市县，没有得到产业转移方应该提供的园区开发资金，在地方财政困难、现行信贷管理体制不顺以及土地开发成本增加的情况下，产业承接方自筹建设 资金难度较大，园区内开发进度受到很大影响。

在民生资金的使用上，由于有相对客观的计算标准如教育生均公用经费等，因而在相对投入上似乎比较客观科学，但在资金具体使用在哪些方面、是否合理上并没有形成完备的监督考核体系，例如教育与医疗的软件与硬件设施是否必要、合理以及优质，却难以得到完备的考核

促进区域协调发展的财政支出有一定效果但不显著，仍需调整与改进。

2011年，粤东、粤西和粤北山区的生产总值分别增长13.4%、12.3%、13.8%，增速均高于同期珠三角地区增长水平；但目前广东区域 发展不协调的问题仍然较为突出，主要表现在：区域经济发展不平衡；发达地区的带动作用不明显；县域经济较为薄弱；基本公共服务与基础设施建设不均衡；区域 协调发展机制不健全。

一是省级政府财政统筹能力有待加强。促进区域协调发展需要大量的财力支持，省级财政的宏观调控能力和转移支付力度更是其中的关键。

广东省作为中国经济大省基本没有获得来自中央的转移支付，因而要缩减地区财力差异只能依靠广东省本级的财力扶植。然而，省级政府的财政统筹能力正在有所弱化。

广东省税收总额虽高，但上缴给中央很大部分，本级可用并不充裕。据调查，2011年广东省上缴中央约5000亿收入，全口径可支配财力8000 亿左右，而本级实际可支配财力仅1100亿上下。如果扣除那些属于每年法律规定的财政预算支出外，广东省级财政可以完全支配的财力不足200亿元！

根据另一数据显示，广东省所获中央转移支付仅占其支出总额的0.54%。因此，广东省的财政统筹能力主要来自于本省。

其次，广东省本级的财力集中程度也在缓降，市级政府是广东省财力集中来源的主要层级。

表1 “十一五”期间广东分级财政收支情况（数据来源：广东省财政厅）

二是事权与支出责任划分模糊制约了地方提供基本公共服务的积极性。区域协调发展的主要内涵之一就是要为不同地区间提供均等化的基本公共服务，但现实情况是中央、省、市、县各级政府在基本公共服务领域的支出责任划分仍很模糊

由于缺乏具体详细的划分方案，特别是在教育、医疗卫生、社会保障、住房、公共文化等基本公共服务领域划分界限不清，造成地方推卸责任，追求短期利益最大化，忽视为本地居民提供有效的基本公共服务

应该由中央政府提供的公共服务，却不能满足现实发展的迫切需要，例如有利于促进人口流动的社会保障责任，因为其没有形成全国统一的管理机制，直接制约了劳动力的跨区域流动，造成人口与产业布局的不匹配、城镇化滞后于工业化。

省以下地方政府认为教育、社保等职能应当是由中央或省级政府来承担的，事权却被层层下压，并没有足够的资金支持，造成他们不堪重负；而省级政府 则认为这些事权是省以下地方政府的职责，省级转移支付已经为帮助地方政府完成责任提供了很多财力支持。表1也反映了，省级以下政府负担了超出其财力的大量 支出，占到全省支持的47%左右。

三是收入划分不完善不利于促进区域可持续发展。从促进区域协调发展的要求看，不管是何种收入划分方案，其基本出发点应该是有利于调动地方经济社会运行的积极性，克服短期行为，从促进区域可持续发展的角度，在经济增长的同时能够为地方居民提供优良的生活和服务环境。

收入划分原则看，除了政绩考核、省以下分税制不健全等因素外，现有的收入划分办法更多地关注了中央税、共享税，而对地方税关注不够，因此造成地区经济发展中普遍存在的“土地财政”，过度关注房地产业而忽视资源保护等问题。

被访的几个县市，尤其是贫困地方的土地财政是维系其经济社会职能实现的重要资金来源，土地收益中的一部分被用于教育和医疗的开支。环境资源保护与治理，已经是珠三角地区政府正在正视的问题，而带动粤东西北地区的发展则不能再走先污染后治理的道路。

四是均衡性转移支付与基本公共服务均等化要求仍存在较大差距。从财政转移支付规模来看，虽然均衡性转移支付规模有所扩大，但尚不能满足地方的需要。

专项转移规模过大且转移资金分配和管理不规范、不透明，主观随意性很大，尤其是要求地方配套，产生的结果就是发达地区有能力提供全部配套资金，而欠发达地区则很难做到，最终大量专项转移支付资金流向了发达地区而非贫困地区。

一些落后县市三分之二的财政支出来自转移支付，其中又有三分之二来自专项转移支付，形成了对专项转移支付的严重依赖，削弱了自身发展的主动性和 协调性。如河源市有73%的支出来自于转移支付，其中各类专项更是名目繁多，公共服务和政府维系有赖于这些转移资金，而自身的可支配财力很小，能动性难以 发挥。

结论一：省级财力投入相对公平，落后地区转移支付依赖大

经济发展水平远远落后，产业结构不合理。地区发展差异巨大是广东面临的巨大问题，省政府出台的促进区域协调发展的财政政策，正是在充分考虑这些差异产生的原因和现实情况的基础上而制定的。

2010年广东全省人均GDP达44736元，珠三角人均GDP达 68633元，相比之下粤北地区经济发展严重滞后，2010年清远、韶关、河源的人均GDP分别为29487元、24050元、16301元。

这些地区产业结构尚不合理，虽然近年来第二、第三产业得到较大发展，但相比全省状况，第一产业仍在上述三个市产业结构中占有10%以上的比重； 而第三产业、第二产业却是这些地区的“短板”。清远的第二产业相对较好，占到地区生产总值的56.7%；但第三产业则十分薄弱，仅占GDP的32.3%。

表2 广东省区域经济结构表（数据来源：《2011广东省统计年鉴》、《2011增城市统计年鉴》）

具体而言，粤北的发展制约在于：一是农业经营规模化水平低，一些地方是产粮大县，被要求保障粮食供应，但农业并不产生税收，且转移支付补助不足，制约其财政收入。

二是资源型工业为第二产业主力，且面临退出要求，例如连南县主要依靠小水电、矿山为生，还有一些地方的水泥生产、电镀生产因环境污染严重，都需要关闭退出

三是现代服务业发展水平低，整体经济水平落后，金融、保险等行业也难以发展起来。

县级财力困窘，转移支付依赖大。广东省为平衡地区财力差异，保障落后地区基础政府职能实现，以经济水平、生态环境、专项职能（教育、医疗、社保等）等为依据，向粤东西北地区提供了大量转移支付。

目前，很多山区都面临县级财力困窘、对转移支付依赖程度较高的问题。第一，吃饭财政的现状。被调研的许多县市，尤其是粤北山区县都称自身为“吃饭财 政”，它们财力拮据，一般预算收入基本上只能用于维持本级政府运转，拨付财政供养人口的工资，特别是实现教师待遇“两相当”的目标对财政压力极大，使得政 府的经济建设、改善民生等职能的实现，从财力上看则是捉襟见肘、无计可施，需要大量依靠转移支付。

目前县（市）政府获得的转移支付以各类专项资金为主，而本级政府的财力基本上用于供养政府工作人员，以及维系政府日常运转。

第二，转移支付总体公平。省级政府对地方的转移支付体现了总体公平的原则，充分考虑了这些地方的经济状况，发达的珠三角地区得到的转移支付很少，而经济欠发达的地区则受益较多。

如表3所示，2010年清远、韶关、河源三市全市的转移支付分别约占一般预算支出的45.19%，51.71%，73.46%。而且，转移支付的多少也是与其相应的财政收入相对应，一般预算收入较多的地方则获得较少的转移支付。

如表3获得最多转移支付的河源市，其一般预算收入最少；而转移支付相对较少的清远市，其一般预算收入相对较多。

表3，2010年各县市财政收入基本情况（数据来源：各市《**统计年鉴2011》）

县级的数据也同样体现了以上两个特点。表4对河源所辖的县市区的一般预算收支进行了统计，河源市对转移支付的依赖度十分之高，和平县、龙川县以及实行了“省管县”的紫金县，一般预算支出中有80%以上的财力来自于转移支付，最低的源城区也有55.5%。

由此可以推理，为推动区域和谐发展，广东省财政对贫困地方的转移支付力度已经不小，可是，省管县体制的推行并不是以增加落后地区的转移支付力度为直接目标，这就是省直管县财政体制下的令人尴尬之处！

表4，河源市所辖县（区）的一般预算收支状况

第三，财力困境的原因。政府财力不足，不但是经济落后的直接结果，同时也与其收入支出结构密切相关

一是，一般预算收入总量小，而且结构不合理，非税收入占有一定比例，而非税收入的使用灵活性较小，用途较为固定，难以弥补税收收入的不足，无法充分发挥保障基本公共服务职能实现的积极作用。

二是，县级政府事权过多，支出责任重大。县级政府需要负担“维持运转、维护稳定、保障民生、经济发展”等多项职能，然而本级的自有财力却十分有限，因而入不敷出，不得不依靠转移支付。

结论二：财政支出效率不高，保障民生压力大

目前，广东省级财政专项资金占有省级财政资金50%以上，省级政府对欠发达地区的转移支付，大多以专项的形式被运用于保障民生、基础设施建设和生态环境保护等各个方面

从广东省政府的角度来看这些资金的目的是为了调动地方政府的财政积极性，带动经济社会发展，但是在实际操作过程中，资金的使用效率和实际效益并不明显。

近年来，在中央和省政府的大力推进下，民生支出日渐渐增长，给地方财政带来巨大压力。在目前分税制框架下，县级政府负担着免费义务教育、农村合 作医疗、社会保障、维护公共安全、推进医疗改革、保障房建设、环境保护等多种公共服务职能，对于陷入“吃饭财政”困境的粤北县市而言，这些职能主要依靠各 种相应的专项转移支付来得以实现。

第一，民生支出占据了落后地方县级支出的半壁江山。表5统计了几项主要的公共服务所占各市一般预算支出的比重。

教育支出是三市公共服务支出的最大一部分，清远、韶关、河源的教育支出比重分别为20.39%、18.30%、21.01%，这些财力的主要来 源是省级政府的免费义务教育专项补助，对于免除学杂费的所需资金，按比例负担：“16个扶贫开发重点县由省财政全额负担；东西两翼和粤北地区的县（市）， 由省财政负担80%，市、县负担20%；东西两翼、粤北地区各市所属其他区，由省财政负担40%，地级市、市辖区负担60%”。

表5，2011年各市基本公共服务占一般预算支出比重（数据来源：各市《**统计年鉴2012》）

社保与就业分别占据了清远、韶关、河源三市全部财政的10.66%、13.96%、13.94%，其包含内容较多，主要有城镇（农村）养老保险、城镇医疗保险、新农村合作医疗、居民最低生活保障、公共卫生保障等。

目前这一部分财力也主要采取由省级政府统筹为主，本级政府投入为辅的做法。

全省正在推行农村居民与城镇居民医疗保险补助统一标准的政策，实现农村合作医疗与城镇医疗的全覆盖，每年由政府财政向参保人提供每人200元的 资金。其经费分担比例大抵为中央出资14元、省级政府出资130元、县市政府出资56元、个人出资30元。据统计，2002—2009年，全省新农合共筹 资203.8亿元，其中，中央财政4.7亿元，省财政75.9亿元，市以下财政61.2亿元，农民缴纳（含集体补助）59.4亿元，利息和其他收入2.6 亿元。

医疗卫生支出在清远、韶关、河源三市的支出结构中占据第三的位置，分别占支出比重7.79%、10.16%、8.69%

目前在医药卫生体制改革的背景下，基层政府推出许多的配套举措，以省级政府的财力为主导。广东省政府对乡镇卫生院实行对乡镇卫生医务人员每人每年1.2万元的补助；对行政村卫生站每站1万元的补助。

第二，转移支付资金分散、强制配套，影响效率。虽然，为了保障民生、省级财政已经给予县级政府补助了大量的转移支付，但要求县级政府自负部分资金。然而，面临名目繁多、且支出标准不断提高的各种公共服务职能的增加，原本就捉襟见肘的县市政府都疾呼“财力不足，配套不起”。

虽然每个公共服务职能的财力承担比重看起来很小，但多项职能的叠加则使他们难以负重。河源方面称，2011年政府获得了82.9亿的转移支付，其中有50亿为专项资金，大部分项目需要市、县政府给予财政配套。

地方财政不足，转移支付效率不高直接制约了基础设施建设、公共服务职能的实现，从而影响了区域协调发展。许多粤北县市计划承接珠三角的产业转移项目，但由于基础设施建设不完善，公共服务较为落后，很难吸引投资和留住人才。

城乡基础设施建设滞后是粤东西北地区的共同特征。由于基础设施建设，特别是农村基础通常点多、线长、面广，建设耗时长、耗资巨大，使得建设推进 困难。近年来各地都努力贯彻落实“统筹城乡发展”的政策方针，为更好地承接“双转移”、“推进公共服务均等化”等，市县政府需要实施对道路、桥梁、教育、 医疗、环保、水利、通讯、网络等多方面的公共基础设施升级改造，这无疑对地方财政提出了更高的要求。

目前城乡基础建设的主要问题：

一是在城乡道路建设上，交通设施落后。例如，经过河源的高速公路只占全省的4%；还有市县地方国道省道穿城而过对路面损坏严重，造成路面出现下陷、 破损的现象，由于资金和其他问题，路面一直未维修，路况的损坏也越来越严重；虽然乡村公路通达率不断提高，但存在公路等级低，乡与乡、乡与村之间的公路路 面窄，路况差。

二是农村农田水利设施薄弱。例如河源水利欠账多，全市大部分农田水利设施规模小而散，工程标准低，设施老化，效益不佳，安全隐患突出。

三是农村安居工程建设、农村饮水安全工程进程受资金约束。

四是污水处理厂和垃圾处理场、绿化设施建设等生态环境保护基础设施的建设和维护运营成本高，地方配套资金不足。

五是体育文化设施、卫生医疗等基础性设施缺乏。

经济水平落后、财政负担过重是制约粤东西北地区基础设施建设的重要原因。城乡建设都面临着资金短缺的“瓶颈”制约，资金投入经济性不足。

从资金来源来看，主要依靠银行贷款与政府财政支出，而债券、利用外资、自筹资金、其他（包括社会集资、个人资金、无偿捐赠）等所占比重十分之低，这使得基础设投入成本高、制约了城乡基础设施建设的内生动力。

财政资金所占比重过大，很大程度上造成地方财政负担，而且对中央和省级财政有很大依赖。

项目建设资金实行国家、省和县的分级配套政策，但在项目建设过程中，除国家补助的资金外，省、县配套资金少，乡镇财政无力配套，形成投入结构上的不合理，严重影响了项目的顺利实施，致使建设进度慢，工程质量相对较差。

例如农田水利设施按分级管理原则，支渠以下一级的农田水利建设管理由这一级的政府负责，其建设投入也由其承担，地方政府和群众是投入主体和主要受益者。由于政府的各项开支已经压力重重，再拿出大量资金投入到农田水利基础建设更是捉襟见肘了。

又如清远市连南县为实现各种名目的基础建设资金的配套任务，造成近8个亿的债务负担，例如普及九年义务教育时期的硬件设施建设配套、农村公路的建设配套等，当前城防工程的建设资金情况是省出资5000万，自筹2000万，借款4500万，缺口350万。

政府自筹资金选择面小，非财政渠道的投入乏力。在县、乡自筹资金中，政府在农业银行贷款是基础设施建设的主要资金来源之一。其他银行的支持更加有限，政府选择性很小。

除此之外，目前城市基础设施建设的自筹资金主要是土地批租收益，还有城市建设维护费、市政公用设施配套费、出租车牌照有偿使用费、排水设施有偿使用费等，但此笔资金与城市基础设施建设所需要的巨大投资相比无疑是杯水车薪。

例如，清新县的工业园区建设配套资金主要是通过卖地收益和融资来获得，其“三通一平”的资金投入以1亿左右，其中省级政府投入600万，卖地收入几千万，其余的资金来源则是十分困难的。

生态补偿机制是广东省促进区域财力均衡，向山区财政倾斜的重要途径。

但目前尚不完善的生态补偿机制是一把锋利的“双刃剑”，对生态发展的促进作用很弱，且制约工业发展。

生态保护限制工业发展。粤北韶关、梅州、河源的11个县（市）被列入国家层面限制开发的重点生态功能区，广东省的主体功能区规划也将粤北很多地区划分为省级生态发展区。

这意味着这些县市必须对那些质量低劣、浪费资源、污染严重和不具备安全生产条件的落后产能企业，实行限制整改、停产治理，甚至采取关闭淘汰等强制措施，同时还要大量投入资金进行环境综合整治。

由省到市再到县，层层下达淘汰落后产能、实施节能减排的指标。截止2010年底，清远市关停落后水泥涉及企业30家，涉及落后产能484万吨，生产线48条。

2011年，广东省下达河源市工业行业淘汰落后产能计划任务为20万吨机立窑水泥产能，河源市实际共淘汰30万吨；“十一五”期间韶关关停和淘汰落后钢铁生产能力161.3万吨。

生态补助不足以弥补财力缺口。生态发展地区已经通过限制经济发展为保护生态做出了努力，但是生态补偿机制尚不健全，使得原本就财力困窘的县市生态保护的举措难以为继。

以水资源为例，河源为东江水饮水的贡献达到了40%到45%，但却只得到了15%的权益，这对上游地区相当不公平，也使得上游地区没有足够的空间和动力去提供生态产品。

河源某县先后投入了1000多万元资金，进行了环境综合整治，实施河道改造、保洁和垃圾收集、中转处理，并迁移、关闭电镀、造纸等企业一百多多家， 封山育林几万亩，为城市居民“喝上干净的水”做出了积极的贡献，但也引发了当地劳动力就业机会减少、经济发展的空间受到制约、镇级财政下降、村级经济衰退 和人民生活水平提高不快的问题，出现了环境保护者付出多、环境受益者补偿少的不合理现象。

生态补偿机制存在缺陷。一是生态补偿资金不足且不均。许多县市提出，目前上级给予的生态补偿资金不足以弥补其经济损失及环保开支。而且落后生态 保护区受地处“经济发达地区广东”这一地位影响，没有被列入中央对生态功能区的转移在支付范畴，广东也不享受中央均衡性转移支付补助。

鲜有的例子是，国务院批准韶关享受全国资源枯竭型城市优惠政策中央财政连续九年每年安排3-5亿元转移支付资金，并给予享受多项优惠政策，省也 将按照中央转移支付资金的50%安排配套资金，支持其产业和城市转型升级，培育壮大接续替代产业，着力解决社会问题，加强环境整治和生态保护。

对于大多数生态发展区，他们则完全依靠省市的生态补助，而且补偿标准难以弥补保护者为之支付的建设成本和牺牲的发展机会成本。

生态补偿体系不健全。目前，广东实行较好的是生态公益林补偿机制，而对基本农田、流域、大气等生态补偿尚未建立。

事实上，河源、韶关、清远的很多地方是广东重要的种粮基地和饮水源头，这些生态与环境的维护需要投入大量的成本。

生态补偿工作还未走上制度化和规范化轨道。正因为生态补偿体系的不健全，一些零散的生态专项资金存在着临时性、应急性的特征。用当地的话说就是：“今年叫一叫就给一点，不叫了就一点没有”。

必要的各类生态财力支持没有以制度的形式固定下来，缺乏长效的管理机制，随意性较强，制度性、规范性不够。

对生态补偿资金的后续使用缺乏良好的监督考核。目前的一些生态资金的拨付是短时期或者一次性的使用，例如对污水处理厂、垃圾处理厂等的建设补 助，即便是一些生态公益林等较为规范的补偿机制，也获多或少的存在重投入，而轻产出的问题。对于资金使用效率的高低，生态保护的实际效果都存在一定程度的 监督考核不足。

生态补偿投入主要依靠上级政府，“谁损害谁付费、谁受益谁补偿”的原则没有充分体现。目前广东山区的生态补偿资金主要依靠省级政府资金，而河 源、韶关等地作为重要的生态功能保护区和饮用水源保护地，在环境保护生态建设上加大了投入，但在产业发展上受到了制约，给当地的经济社会发展产生了深刻的 影响。

如果由此造成的经济损失主要由当地来承担，而不是由资源消耗者或损害环境者来承担，这不仅与“谁损害谁付费、谁受益谁补偿”的原则相悖，而且还可能加剧区域发展的不平衡和区域间的利益冲突。

广东省政府为促进粤东西北地区的经济发展、公共服务均等化支付了大量的财力，一些城市如清远、惠州在此基础上通过与其它城市开展合作，得到了一定发展和带动，但是还有很多地区与珠三角的差距鸿沟并没有得到缩小。

这说明当前为促进区域协调的财政手段效益性不高，这里既有财政体制自身的原因，也有其他的制度障碍。

财权上移，事权下移”是当前中国财政体制的普遍问题，大量的支出责任给欠发达地区带来的重负，这可以从前面对清远、河源等地方收入和支出结构的分析中观察出来。

县级政府承担着省内三级政府中最多的支出比例。受到这些事权和财权不匹配的限制，欠发达区县政府难以得到足够的人力、物力和财力发展地方经济，追赶珠三角地区。

转移支付手段不够科学，资金使用效率低。这主要表现在专项转移支付比例过高，制约了地方政府财政自主性；资金配套困难，延误项目实施，影响资金效益的发挥；专项转移支付管理问题突出，多头申报和管理，整合作用低。

中小企业和农村地区融资困难是广东全省较为普遍的问题，这一现象在经济欠发达地区更为突出。

被调研的县市都反映，在目前的金融体系下，城乡企业融资困难是阻碍他们经济发展的主要羁绊。

融资的困难导致大量的企业往往因为无法获得足够资金，而放弃非常好的创业项目以及发展扩张。

特别是对于地处山区的粤北县市，他们优势农业的发展也因此受到极大限制。

金融机构的内在约束，致使农村资金外流现象严重。农村贷款具有利率低、款项额度小、居住分散、信用低等特点，金融机构要求贷款具有收益高、风险低，而这些特点使得金融机构在农村“无利可图”，金融机构在农村只剩下了“吸血”的功能，而把“血”输向城市。

即便是过去专为“三农”服务的中国农业银行、农村信用合作社，在农村除了传统的存款业务，也把大部分的资金转向有利可图的商业性产业工程。

这些都使得农村资金储备越来越少，而这与农村日益增长的资金需求严重脱节。

信息不对称导致信贷配给。中小企业尤其是农村中小企业治理机制不健全，财务制度不完善，普遍缺乏信用意识，而且目前完整的中小企业信用评级体系还没 有建立，而通过企业主私人社会关系传递的企业信息可以很容易地被亲戚、朋友、生意伙伴掌握，银行却难以掌握，导致银企信息严重不对称，加大了银行信贷的风 险和成本。

虽然银行可在一定程度上通过提高利率来获得补偿，但是过高的贷款利率可能会诱发农村中小企业的逆向选择和道德风险，因此为了控制贷款风险，银行会对农村中小企业实行信贷配给。

缺乏有效担保。为了降低信贷风险，银行一般要求贷款企业提供抵押品或者担保，但农村中小企业普遍规模小，产品技术水平落后，业绩差，可持续发展的能力不足，既缺乏有效的抵押资产，也很难找到第三方出面为其担保。

由于农村产权不清晰、不动产变现能力差等特点，使得“抵押担保”也很难取得金融机构的信任。

粤东西北大部分区域都由于地处山区或水源，对生态环境的保护要求很高，因而部分县市被划分为生态保护区，属于限制开发区，要求坚持保护优先、限制开发、点状发展的原则，因为这些地方的工业发展受到限制，其直接表现之一就是土地指标受到严重制约。

目前这些地方土地指标困难主要体现在三个方面：

一是新增建设用地指标不足，建设用地报批难，由于地处生态保护区，韶关、河源所获得的新增土地指标十分有限，而且一些原本招商引资而来的一些新项目因受到环保限制而得不到审批。

二是一些建设用地批而未征，拆迁难以推行，对农民的补偿投入高。在清远、韶关等地园区建设过程中，一些建设用地已或审批，却因财力限制无法顺利进行拆迁，若要完成对被征用土地农民的补偿标准需要大笔资金的投入，而且征地也往往是引发政府与农民矛盾的主要因素。

三是土地资源粗放利用严重。虽然用地指标受到严重限制，但由于长期以来各地对资源路径依赖的发展模式尚未完全改变，土地资源的集约节约使用还没有得到很好的实现。

投资仍是我国不少地区经济的第一拉动力，但在土地有效规划和利用上，虽然有些地方通过由市政府统筹全市指标规模利用，但有些地方也还没有找到适合的方法。

同时，一些地方的工业园区空置率较高，究其原因，既有项目审批的限制，也有2008年时为应对国际金融危机扩大投资而盲目使用的建设用地被空置闲置的情形。清远、韶关等几个城市都提到相关问题。

县域经济是国民经济的基本单元，是整个国民经济网络结构中的一个基础层次。县域经济的基础和主体是农村经济，农业、农村、农民的稳定是整个国家和社会稳定发展的基础。

县域经济发展必然推动整个国民经济的发展。改革开放以来，广东县域经济发展取得了巨大成就，但发展活力仍未能得到进一步释放，特别是粤北粤西地区，县域经济发展仍处于较低水平。

推行省直接对县财政管理体制，有利于加强省级财政的宏观调控能力，有利于更好地协调市县之间的关系，保护县级利益，增强县域自我发展责任，从财政体制机制上为新农村建设注入新的动力。

省直管县的提出和实施为解决行政管理成本偏高、行政效率偏低提供了良好的途径。

省直管县财政体制下，财政拨款减少了一级跨度，在时间和效率上都具有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层，发挥效用。

省直管县的落实，使信息在省与县域所在的粤东西北地区之间的传递更为便捷。省级各项指标文件将直接下达到县，而县级财政对各项指标的完成情况亦可直接汇报到省级财政

这不仅节省了各项政策及指标从上级下达到基层的时间，亦有助于省级政府更加了解试点县的经济情况与财政困难，制定更为合理、有助于县域经济发展的转移支付政策。

广东省被纳入省直管县财政体制改革的试点包括：南雄市、紫金县、兴宁市、封开县以及顺德区，由于改革从2010年10月份才开始试行，因此这一创新的财政体制改革在广东省的实践过程中还存在着一些不完善的地方。

比如地方事权与财权的不匹配导致改革不彻底、省财政可用于落实省直管县改革的资金受限，导致改革无法顺利实施、以及改革带来的地方关系调整所引发的效率损失及有效性缺失等等。

然而不可否认的是，省直管县有其自身的优势，不仅有助于提高行政效率，帮助缓解县级财政困难，而且可以通过一定的鼓励政策促进县域之间的产业合作，为从根本上解决县域经济不平衡、促进粤东西北地区经济发展提供契机。

省财政可落实资金有限，阻碍改革的推进。多数试点县在实施省直管财政体制之后，倾向于希望从省级财政获得更多的转移支付以及更大的扶持力度，但由于省可支配财力的限制，省级财政在省直管县方面可落实的资金并不多。

地方利益的调整在短期内会导致区域整体效率的损失。“省管县”的实质是对地方利益的重新调整。最大的变化是，处于矛盾核心的两个主体—市财政和县财 政将由“父子关系”演变为“竞争对手”。出于“自利”的考虑，地位平行的市、县在公共财政范畴内将会陷入博弈论的“囚徒困境”：具有理性的各区域利益主体 选择使自身利益最大化的行为，会导致区域或社会整体的无效率。

省直管县国内不少城市在资源有限的情况下，采取先集中优势力量发展市区经济，后辐射带动周边县，从而形成一种优势互补的均衡发展状态，不断推动区域城市化的进程，不失为权益之策。广东也有类似的经验财政体制给城市发展带来挑战。

县域的行政范围决定了其不可能站在市级政府的角度，对整个市区的基础设施建设进行规划，对城市的发展建设进行统筹。如环城公路的建设、铁路的建设等工程，必须依靠市级政府进行财政资金的统筹和规划。

省直管县强调县财政的独立性，虽然目前广东省还处在试点阶段，但随着省直管县的逐步推进，这种独立性的要求与城市整体规划与发展的需要将不可避免地产生矛盾，而这种矛盾将伴随市级政府的存在而长期存在。

因此，如何调节省直管县的实行所带来的县级财政独立性的增强，与城市整体的基础设施建设和经济发展之间的矛盾，将成为省直管县推行过程中不可忽视的挑战。

完善省政府与粤东西北相关市县政府间事权分配。

省财政应在具有全省范围溢出效应的公共产品的提供上承担更多责任，县财政应在与当地民生联系比较密切的事务上承担更多责任。

省财政应该加大对基础教育以及生态区建设的投入力度。

教育支出是粤东西北地区县级财政的一大支出，给县财政带来非常大的负担，一些经济落后的县为此积累了大量债务，并且债务的规模还在不断扩大。

生态保护区多数坐落在粤东西北地区，据有关环保专家的报告，这些生态保护区对广东气候有重要影响，如果保护不当而遭受人为破坏，广东就会频繁出现极端气候。

保护当地生态环境的责任落到了当地政府肩上，而良好的生态环境却是全省人民共享的，这违背了“受益原则分权”基本原理，因此生态保护区的建设费用或由于保护生态区而导致的其他潜在损失应由省财政负责。

有收有放，适当放权。省级财政在调节收入分配时有两种途径可以选择，一种是通过传统行政的方式，如从经济发达的珠三角地区征税，然后通过纵向转移支 付将收入转给经济欠发达地区，另一种是通过市场的方式，这要求省级财政放弃部分行政权力，仅通过界定资源的所有权，然后让各县、区以市场的方式交易各种资 源。

省级财政放开对一些项目的控制权，如工业发展用地指标和碳排放指标，将它们交由市场操作不但可以提高效率，还可以缩小地区间财力差距。

经济落后地区虽然没有争取到投资项目，但从出售用地指标中获得财政收入。

发达地区由于用地指标太过稀缺而导致投资成本上升时，企业就会从发达地区迁到经济相对落后、用地指标相对充裕的地区。此时土地用指标就成了各县 （区）的财富，省级财政在调节收入分配时并不需要加大转移支付的力度，只需通过控制土地使用指标总量来调节土地使用指标的价格和分配各县、区每年能获得的 新增用地指标来调节各县、区初始禀赋，就可以实现收入调节的职能。

基本公共服务均等化要与财力均等化相对应。

在推进公共服务均等化过程中应先从财力均等化入手：

一是通过纵向转移支付使县级财政在各项基本公共服务上的人均支出大至相当，对经济落后的县而言，这条途径一般称为“输血”；另一条途径是通过对经济落后县的经济发展进行支持，使其经济水平逐渐缩小与发达地区的差距，这条途径一般称为“造血”

省财政应在着重打造经济落后县财政的“造血”功能，先加大对经济落后县经济发展项目的转移支付力度，待其财力增强后，再从对经济发展项目的转移支付转到对基本公共服务的转移支付。

整合财政转移支付，不要搞一刀切。

上级对下级政府的转移支付可分为两大类，一类是一般性转移支付，另一类是专项拨款。当县级财政获得上级财政一般性转移支付时，县级政府一般不须要另 外寻求配套资金，上级财政对县级政府如何使用这笔资金的限制性很小；专项拨款是指附加条件的政府间财政转移支付，上级财政在拨款时一般上都指定了资金的用 途，县级财政在收到拨款后必须按照规定的方式使用这些资金，专款专用是其最基本的特征。

部分是通过专项拨款的方式实现的。

虽然专项拨款增加了县财政收入，但配套资金迫使县财政需要举债融资，或者从其他项目中挤出资金，而其他项目往往是资金支配自由度较大、与县域经济长 远发展有关的项目，所以专项拨款加大经济落后地区财政的负债压力甚至有损其经济发展潜力。其次，专项拨款的使用往往限制过多，影响资金使用效率。

完善财政补贴的配套机制。

财政补贴的配套机制必须改革，以反映不同层级政府对不同事务的责任、不同地区实际需要差别和财力状况的差异。在反映不同层级政府对不同公共产品的提供责任方面，对民生支出的补贴应降低配套比例，而对经济建设的支出应提高配套比例。

越高层的政府承担越多收入调节的职能，而承担越少资源配置的职能。民生支出与收入分配关系密切，所以省级财政应承担多些责任，应降低县级财政配套资 金的比例。经济建设支出与资源配置的关系密切，县级财政应承担更多责任，应提高县级财政配套资金的比例。从公平的角度看，配套资金比例要反映不同地区实际 需要差别和财力状况差异。各地配套比例可以采用因素分析方法。

因素分析法在决定整个项目在哪个地区上和各地如何分配扶贫资金等方面已经运用很广了，可将此方法推广到配套资金的比例方面。通过因素法算出一个反映需要程度的指标和一个反映财力状况的指标，配套比例与需要程度指标成正比，而与财力状况指标成反比。

建立横向的区域间税收分享的产业转移机制。

建立珠三角发达地区和粤东西北欠发达地区共享税收收入的机制，通过欠发达地区出场地，发达地区出管理和资金，双方共享税收和收入的方式，建立可持续的产业转移园。

产业转移园作为平衡区域发展的带动引擎，财政政策的支持起到了突出的牵引和拉动作用。通过竞争性的分配产业转移资金，对中标地区的产业园前期建设起到了夯实和带动的作用。但是在产业转移园的持续发展中也存在着一些问题，主要是资金持续的问题和产业园区的持续盈利发展问题。

两德模式的启示：双方合作年限为25年，合作期内，双方将共享产业园产生的税收、GDP、工业产值等，园区GDP、工业总产值以及税收地方留成部分等由双方五五分成。合作期满后，产业园将移交英德。

省政府应鼓励粤东西北地区就税收收入转移方式、收入划分、国库结算、预决算管理等方面进行创新改革，提供便于地方间合作的标准合作方式指导。

加强对地方融资的政策支持。

经济落后地区政府依靠借债维持正常运转已非常普遍了，然而地方政府融资却缺乏法律上认可的融资平台。县政府有刚性的支出责任，像教育支出、社会 保障和医疗保险支出等，还有可选择性的支出，像与经济建设相关基础设施支出等，而收入主要由两部分组成，一是来自本级的财政收入，另一部分是来自上级政府 的转移支付。

对经济落后的地区，多数情况是县财力往往不足以覆盖支出责任，而上级政府转移支付数量又不足以弥补赤字，只能通过债务融资。

地方政府缺乏法律上认可的融资平台，导致地政府债务隐性化，增加财政风险。同时，融资平台缺乏导致市场参与率过低，能向地方政府提供贷款的只有少数 几个市场参与者。当市场参与者太少时，他们就有较大的市场力量，就可能提高贷款成本，或通过较高贷款利率的方式贷款，或要求高价建设政府项目，进一步加剧 了政府的债务风险。

放宽地方政府融资限制，建立统一的政府融资平台。

地方政府需要进行债务融资是客观现实的需要，禁止地方政府融资平台的发展有违现实需要，事实上也无法禁止，还不如直接支持建立统一规范的地方政 府融资平台。在这个平台上，允许地方政府发行一般债券和特定项目的债券，让更多市场参与者参与进来，让市场去评估政府一般债券或特定项目债券，降低融资成 本。

当然还要对地方政府发生新债券时施加一定的限制，不然政府债务规模就有可能快速膨胀。这些限制措施可以包含：一是经过独立的第三方认证可行的或评级的，只有通过评级的才能发行；二是当地方政府债券超过财政收入的一定比例时，地方政府某些支出必须强制性缩减。

完善生态补偿机制。

必须找到更好的方法来弥补粤东西北地区中生态县在保护环境中遭受的损失。保护生态环境受益的是全省人民，生态保护县的付出应由全省人民来承担。

为提高生态保护县在保护生态方面的积极性，省财政可从两条途径去着手，第一条是短期的方法，即提高生态补偿标准。在评估生态保护成本时，不但要考虑 显性的成本，如工人植树成本等，还要考虑生态保护的隐性成本，如由于关闭企业或引入投资项目困难而造成的税收损失和就业损失等。通过建立科学的生态保护成 本的评判指标，来确定生态补偿的数额。

通过建立全省的碳排放交易平台。省统一分配各县、区拥有碳排放的初始禀赋，当一个县（区）工业比较多，碳排放权不足时，可以向其他工业比较少、碳排 放权限用不完的地县（区）购买排放权。在这种体制下，生态保护区的碳排放权必然会过剩，而昔日发达的珠三角地区必然会短缺，生态保护区可通过出售碳排放权 去补偿生态保护成本。